堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 以訴源治理推進(jìn)矛盾糾紛有效化解

本文來(lái)源，民主與法制時(shí)報(bào)，2023年第6版。

作者簡(jiǎn)介：

褚宸舸,山西汾陽(yáng)人，法學(xué)博士、西北政法大學(xué)行政法學(xué)院三級(jí)教授、博士生導(dǎo)師、西北政法大學(xué)楓橋經(jīng)驗(yàn)與社會(huì)治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)。

丁磊，西北政法大學(xué)2023級(jí)博士生

9月27日，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用 推進(jìn)訴源治理的意見(jiàn)》要求，充分發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛預(yù)防化解中的基礎(chǔ)性作用，深入推進(jìn)訴源治理。2022年，法院系統(tǒng)一審受理民事行政案件1600多萬(wàn)件，訴前調(diào)解未進(jìn)入立案程序的糾紛890多萬(wàn)件，大量矛盾糾紛通過(guò)調(diào)解等非訴方式在訴前得到化解。實(shí)踐表明，面對(duì)大量矛盾糾紛，必須堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推進(jìn)訴源治理，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，推動(dòng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、就地實(shí)質(zhì)化解，為建設(shè)更高水平的平安中國(guó)、法治中國(guó)作出積極貢獻(xiàn)。

發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成訴源治理新格局

今年是毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”60周年暨習(xí)近平總書(shū)記指示堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”20周年。60年來(lái)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之所以充滿(mǎn)生機(jī)和活力，基層社會(huì)治理之所以取得歷史性成就，根本的原因在于社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層社會(huì)治理全過(guò)程各方面，使黨組織成為基層社會(huì)治理的“領(lǐng)頭雁”“臺(tái)柱子”。

訴源治理作為社會(huì)治理的重要組成部分，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方參與、多方協(xié)同，更要發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)和黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)。

完善“黨建引領(lǐng)”治理模式。黨建引領(lǐng)是訴源治理的重要組織保障，應(yīng)充分發(fā)揮基層黨組織在訴源治理中的“主心骨”作用，優(yōu)化基層黨組織設(shè)置方式和工作機(jī)制，把黨組織拓展到訴源治理每個(gè)工作單元，最大限度把基層群眾組織起來(lái)，把各種資源整合起來(lái)，強(qiáng)化矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)排查、合力化解，真正把社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為訴源治理工作效能。

發(fā)揮“平安聯(lián)創(chuàng)”制度優(yōu)勢(shì)。作為守護(hù)平安的典型經(jīng)驗(yàn)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一個(gè)重要方面是依托平安創(chuàng)建工作機(jī)制，有效整合力量資源，形成共建共治共享工作格局。因此，做好訴源治理，應(yīng)充分發(fā)揮“平安聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)矛盾糾紛多元化解，推動(dòng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接，以平安建設(shè)“硬指標(biāo)”檢驗(yàn)訴源治理“新成效”。

健全“社會(huì)協(xié)同”參與機(jī)制。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)突出亮點(diǎn)在于以開(kāi)放性架構(gòu)吸納各方力量參與社會(huì)治理，形成分工負(fù)責(zé)、良性互動(dòng)的治理模式。開(kāi)展訴源治理，要健全開(kāi)放多元、互利共贏(yíng)的“社會(huì)協(xié)同”機(jī)制，打造權(quán)責(zé)統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享的命運(yùn)共同體，打破傳統(tǒng)基層社會(huì)治理“自上而下”的線(xiàn)型治理模式，健全市場(chǎng)主體、社會(huì)力量廣泛參與的網(wǎng)狀治理格局，以“增能”“賦權(quán)”激發(fā)社會(huì)主體參與訴源治理的積極性、主動(dòng)性。

堅(jiān)持以人民為中心，不斷滿(mǎn)足訴源治理新需要

堅(jiān)持以人民為中心，為民紓困解難、為社會(huì)定分止?fàn)幨切聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)容之一。60年來(lái)，為了人民、依靠人民是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展的不竭動(dòng)力和源泉。訴源治理必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，努力讓人民群眾成為最大參與者、最大受益者、最終評(píng)判者。

探索“群眾參與、匯集民力”新路徑。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要義在于人民群眾的事情由人民群眾自己決定，堅(jiān)持做到民事民議、民事民辦、民事民管。因此，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，要貫徹落實(shí)好黨的群眾路線(xiàn)，集中民智、匯集民力，多元化解各類(lèi)矛盾糾紛。開(kāi)展訴源治理，必須把黨的群眾路線(xiàn)貫穿到訴源治理全過(guò)程，健全依靠群眾、組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的機(jī)制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂(yōu)方式，找準(zhǔn)利益“最大公約數(shù)”、找出矛盾化解“最優(yōu)解”，齊力繪好訴源治理“同心圓”。

創(chuàng)新“群眾受益、贏(yíng)得民心”新方式。堅(jiān)持以人民為中心，要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到為民服務(wù)各領(lǐng)域全過(guò)程。訴源治理最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民群眾，必須堅(jiān)持社會(huì)治理為了人民、治理成果惠及人民、由人民共享。近年來(lái)，影響人民群眾法治獲得感的一個(gè)重要方面在于有的地方行政執(zhí)法行為還不夠規(guī)范、行政爭(zhēng)議案件較多，這應(yīng)成為訴源治理重點(diǎn)關(guān)注的“優(yōu)先選項(xiàng)”。要健全行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制，加大政府和法院的聯(lián)動(dòng)，搭建溝通平臺(tái)，最大限度減少人民群眾訴累，全力破解影響行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的堵點(diǎn)和瓶頸。

實(shí)現(xiàn)“群眾評(píng)判、滿(mǎn)足民愿”新要求。訴源治理的成效怎么樣，人民群眾最有發(fā)言權(quán)，要堅(jiān)持以人民滿(mǎn)意為標(biāo)尺，健全科學(xué)合理的訴源治理考評(píng)體系，努力使考核導(dǎo)向、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與群眾的意愿相符合。當(dāng)前，人民群眾對(duì)美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全等方面延伸，對(duì)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求和期待越來(lái)越高。對(duì)此，應(yīng)持續(xù)深化“放管服”改革，集中整治執(zhí)法司法突出問(wèn)題，常態(tài)化推進(jìn)“掃黑除惡”專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

堅(jiān)持源頭預(yù)防，努力激發(fā)訴源治理新動(dòng)能

從源頭上防范矛盾糾紛發(fā)生是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)涵之一。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的治理效能體現(xiàn)為預(yù)防有力、防范有效、管控有序。開(kāi)展訴源治理要樹(shù)立系統(tǒng)思維，堅(jiān)持前端導(dǎo)向，把問(wèn)題的著眼點(diǎn)放在前置防線(xiàn)、前端治理上，以最小的成本、最好的效果把各種矛盾糾紛防范在源頭、消滅在萌芽。

突出“三預(yù)統(tǒng)一”。開(kāi)展訴源治理，應(yīng)堅(jiān)持把預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防作為根本任務(wù)，切實(shí)把好矛盾糾紛產(chǎn)生“源頭關(guān)”、涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)“監(jiān)測(cè)關(guān)”、處置在小“管控關(guān)”。從實(shí)踐看，婚姻家庭、勞動(dòng)爭(zhēng)議、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)，是預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防的“重點(diǎn)地”、訴源治理的“必選區(qū)”，應(yīng)不定期開(kāi)展矛盾糾紛集中排查化解，做到防范在前、排查在早、化解在小。

堅(jiān)持“三治融合”。自治、法治、德治“三治融合”源于基層社會(huì)實(shí)踐，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展的重大成果。開(kāi)展訴源治理，要強(qiáng)化“三治融合”，優(yōu)化訴源治理體系，不斷增強(qiáng)訴源治理活力和潛力。充分發(fā)揮群眾自治的基礎(chǔ)作用，尊重群眾主體地位，搭建便捷、高效的矛盾糾紛解決平臺(tái)，推進(jìn)糾紛解決社會(huì)化、低成本。充分發(fā)揮法治建設(shè)的保障作用，推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。充分發(fā)揮德治的教化作用，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)群眾崇德向善、見(jiàn)賢思齊，讓全社會(huì)正氣充盈。

堅(jiān)持共建共治共享“三共一體”。黨的二十大報(bào)告提出，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。開(kāi)展訴源治理，應(yīng)圍繞實(shí)現(xiàn)共建共治共享，統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量，完善區(qū)域合作機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)重要信息聯(lián)通、重大任務(wù)聯(lián)手、重點(diǎn)人員聯(lián)管、重大事件聯(lián)處、突出矛盾風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)治，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人負(fù)責(zé)的命運(yùn)共同體。

突出多元解紛，著力構(gòu)建訴源治理新模式

開(kāi)放多元、協(xié)同共治是堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、推進(jìn)社會(huì)治理的重要方式。實(shí)踐表明，只有構(gòu)建分工負(fù)責(zé)、良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、無(wú)縫協(xié)作的訴源治理模式，強(qiáng)化多元解紛，凝聚起社會(huì)治理的強(qiáng)大合力，才能增強(qiáng)訴源治理的系統(tǒng)性實(shí)效性。

強(qiáng)化政府法院聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)召開(kāi)“府院”聯(lián)席會(huì)議、制發(fā)司法建議、發(fā)布行政審判白皮書(shū)等方式，有效推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議源頭化解、多元化解、實(shí)質(zhì)化解。建議以平安建設(shè)協(xié)調(diào)組織為依托，將“萬(wàn)人成訟率”納入地方平安建設(shè)考評(píng)體系，增強(qiáng)各級(jí)機(jī)關(guān)推進(jìn)矛盾糾紛多元化解的主動(dòng)性積極性。

深化部門(mén)協(xié)同。檢法機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮司法在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、調(diào)解組織的協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化在程序安排、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的有機(jī)銜接。公安、司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立矛盾糾紛受理、調(diào)解處理、結(jié)果反饋等制度，引導(dǎo)和推動(dòng)社區(qū)警務(wù)（司法）服務(wù)站點(diǎn)與律師事務(wù)所、司法鑒定機(jī)構(gòu)、法律援助機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)等法律服務(wù)組織同頻共振、協(xié)同發(fā)力，共同推進(jìn)矛盾糾紛預(yù)防化解。

優(yōu)化基層基礎(chǔ)。加強(qiáng)訴源治理，借助鄉(xiāng)村治理向城鎮(zhèn)、社區(qū)治理延伸的契機(jī)，從矛盾糾紛產(chǎn)生的基層最小單位、最小細(xì)胞抓起，完善重心下移、力量下沉、保障下傾工作機(jī)制，與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、派出所、司法所等協(xié)同開(kāi)展“無(wú)訟村居”“無(wú)訟社區(qū)”等創(chuàng)建工作，努力實(shí)現(xiàn)非必要不成訟、雖成訟即時(shí)終的治理效果，不斷筑牢社會(huì)和諧穩(wěn)定根基。

本文為陜西省社科基金專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“深入推進(jìn)平安系列創(chuàng)建活動(dòng)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022PZX05）和西北政法大學(xué)校級(jí)科研機(jī)構(gòu)項(xiàng)目“楓橋經(jīng)驗(yàn)在基層社會(huì)治理中的創(chuàng)新與發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：XJJG202301）的階段性研究成果。