行政復(fù)議調(diào)解的制度演進(jìn)與適用邏輯

——兼論《行政復(fù)議法》相關(guān)條款的修訂

法學(xué)雜志2024年第5期

作者簡(jiǎn)介：黃輝(1979一)，男，漢族，江西九江人，上海政法學(xué)院法律學(xué)院教授。

內(nèi)容提要：作為及時(shí)與有效化解行政爭(zhēng)議的重要手段，調(diào)解在行政復(fù)議實(shí)踐中廣泛運(yùn)用。行政復(fù)議調(diào)解歷經(jīng)調(diào)解禁止、調(diào)解引入與調(diào)解原則的立法演進(jìn)。為適應(yīng)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的功能，《行政復(fù)議法》(2023)對(duì)行政復(fù)議調(diào)解制度作出較大修訂，確立調(diào)解原則、新設(shè)調(diào)解程序與效力條款。為推進(jìn)復(fù)議調(diào)解修訂內(nèi)容的具體適用及其與行政訴訟的銜接，應(yīng)結(jié)合行政復(fù)議體制改革的地方試點(diǎn)成果，在融通調(diào)解原則基礎(chǔ)上，通過(guò)可調(diào)解事項(xiàng)與禁止調(diào)解事項(xiàng)的類(lèi)型化方式明確行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍；細(xì)化調(diào)解的啟動(dòng)、協(xié)商、終結(jié)、監(jiān)督等程序規(guī)則；明確行政復(fù)議調(diào)解的審查效力、審查內(nèi)容，探索與推動(dòng)行政復(fù)議調(diào)解司法審查。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議調(diào)解制度演進(jìn)范圍程序效力

調(diào)解是重要的非正式糾紛解決機(jī)制，行政復(fù)議調(diào)解是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)組織下進(jìn)行的一種法定合意結(jié)案方式。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期理論論爭(zhēng)與地方實(shí)踐，行政復(fù)議制度調(diào)解機(jī)制歷經(jīng)調(diào)解禁止、調(diào)解引入與調(diào)解原則的立法變遷?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020_2025年)》要求進(jìn)一步發(fā)揮非訴糾紛解決機(jī)制作用；白《行政復(fù)議體制改革方案》(2020)實(shí)施以來(lái)，地方充分開(kāi)展行政復(fù)議調(diào)解改革；2023年9月，新《行政復(fù)議法》全面確立了行政復(fù)議調(diào)解制度，第5條、第73條、第77條、第78條、第83條對(duì)復(fù)議調(diào)解適用范圍、法律效力、強(qiáng)制執(zhí)行、法律監(jiān)督等內(nèi)容予以明確；2023年司法部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》強(qiáng)調(diào)，調(diào)解工作要貫穿行政復(fù)議辦理全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)復(fù)議案件類(lèi)型全覆蓋。然而，現(xiàn)行立法規(guī)定較為原則，存在程序設(shè)置缺位、調(diào)解審查不明、調(diào)解書(shū)性質(zhì)模糊等問(wèn)題。據(jù)此，筆者擬從行政復(fù)議調(diào)解立法變遷切人，以規(guī)范解釋與實(shí)證為研究方法，對(duì)《行政復(fù)議法》(2023)中復(fù)議調(diào)解的適用范圍、程序、效力等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范分析，并為具體適用提供參考。

一、行政復(fù)議功能變遷與調(diào)解制度演進(jìn)

行政復(fù)議價(jià)值功能決定了行政復(fù)議調(diào)解的制度定位。中國(guó)行政復(fù)議功能變遷歷經(jīng)三個(gè)階段：第一階段為“內(nèi)部監(jiān)督”，有學(xué)者認(rèn)為1999年《行政復(fù)議法》制定時(shí)采取了“去司法化”的舉措；第二階段為“解決行政爭(zhēng)議”，有學(xué)者認(rèn)為“從民主政治的角度來(lái)看，化解矛盾的功能和作用是新形勢(shì)下行政復(fù)議的首要功能”；第三階段為“行政爭(zhēng)議化解主渠道”，2020年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上指出：要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。行政復(fù)議調(diào)解制度演進(jìn)以行政復(fù)議功能變遷與立法中復(fù)議調(diào)解制度的確立、適用范圍變化為劃分標(biāo)準(zhǔn)。行政復(fù)議功能變遷的三個(gè)階段與調(diào)解制度在《行政復(fù)議法》及相關(guān)條例中的演變緊密相連，分別對(duì)應(yīng)《行政復(fù)議條例》(1990)的禁止調(diào)解條款、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(2007)的調(diào)解引入條款、《行政復(fù)議法》(2023)調(diào)解原則條款的三次變化，因此筆者在行政復(fù)議功能變遷的背景下將行政復(fù)議調(diào)解制度分為調(diào)解禁止(1990—2007年)、調(diào)解引人(2007—2023年)、調(diào)解原則(2023年至今)三個(gè)階段。(一)內(nèi)部監(jiān)督功能定位下的調(diào)解禁止(1990—2007年)

行政復(fù)議早期制度功能定位為“內(nèi)部監(jiān)督”，與行政訴訟制度功能有實(shí)質(zhì)區(qū)別?！缎姓?fù)議條例》(1990)將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”作為行政復(fù)議首要目標(biāo)；《關(guān)于(中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(草案))的說(shuō)明》指出“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度”。監(jiān)督與糾錯(cuò)的功能定位，導(dǎo)致行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)未給調(diào)解預(yù)留空間，《行政復(fù)議條例》(1990)明確禁止行政復(fù)議調(diào)解。

《行政復(fù)議條例》(1990)出臺(tái)之前，有學(xué)者認(rèn)為“復(fù)議機(jī)關(guān)不作調(diào)解，更不以調(diào)解結(jié)案”。該階段學(xué)術(shù)界反對(duì)行政復(fù)議調(diào)解的理由如下：第一，受公權(quán)不可處分學(xué)說(shuō)影響。“控權(quán)論”在當(dāng)時(shí)行政法研究中占據(jù)主流地位，主張行政法的核心是控制行政權(quán)，公權(quán)不可處分是行政控權(quán)的應(yīng)有邏輯。調(diào)解的前提是當(dāng)事人可以處分實(shí)體權(quán)利(力)，行政復(fù)議被申請(qǐng)人的公權(quán)不具有處分性，即“實(shí)施該行為的權(quán)力是權(quán)力和義務(wù)(職責(zé))的統(tǒng)一，不得拋棄或轉(zhuǎn)讓”。第二，交易性質(zhì)的調(diào)解觸發(fā)合法性風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部監(jiān)督功能下的行政復(fù)議，旨在對(duì)被申請(qǐng)行政行為的合法性、合理性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。以交易性的調(diào)解取代復(fù)議，容易引發(fā)行政復(fù)議合法性、合理性審查危機(jī)。第三，主體地位失衡、立法動(dòng)機(jī)不足。有學(xué)者認(rèn)為“現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的關(guān)系仍然是服從與支配”。調(diào)解要求主體地位實(shí)質(zhì)平等，強(qiáng)調(diào)參與主體意志自由，行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督造成當(dāng)事人之間地位失衡、信任不足，實(shí)際造成以決壓調(diào)、以拖促調(diào)、誘導(dǎo)調(diào)解、脅迫調(diào)解等非出于真實(shí)意思的調(diào)解。

(二)解決行政爭(zhēng)議功能下的調(diào)解引入(2007—2020年)

《行政復(fù)議法》(1999)刪除禁止調(diào)解條款，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(2007)正式引人調(diào)解。禁止調(diào)解條款的刪除為復(fù)議調(diào)解地方實(shí)踐提供了制度空間，歷時(shí)8年的地方實(shí)踐促成了行政復(fù)議調(diào)解立法引人?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》(2007)“解決行政爭(zhēng)議”的功能定位最終促成行政復(fù)議調(diào)解制度的重大調(diào)整。該階段行政復(fù)議調(diào)解呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，地方復(fù)議調(diào)解實(shí)踐先于中央立法。2006年部分地區(qū)調(diào)解(和解)結(jié)案率達(dá)20％，地方復(fù)議實(shí)踐大量運(yùn)用調(diào)解并取得良好效果是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(2007)新增調(diào)解規(guī)定的重要原因。第二，地方行政復(fù)議實(shí)踐拓展調(diào)解適用范圍。在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(2007)調(diào)解適用范圍規(guī)定基礎(chǔ)上，地方立法將行政合同、行政裁決等納入調(diào)解范同，有些地方立法甚至通過(guò)兜底條款實(shí)質(zhì)拓展復(fù)議調(diào)解適用范圍，如《營(yíng)口市行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》(2009)將調(diào)解范圍擴(kuò)大為“行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為可以依法調(diào)解的其他案件”。

該階段行政復(fù)議立法引入調(diào)解的主要原因如下：第一，自由裁量處分的理論發(fā)展。立法機(jī)關(guān)無(wú)法應(yīng)對(duì)中國(guó)快速發(fā)展時(shí)期日益精細(xì)的行政管理需求，通過(guò)賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)以確保其享有對(duì)行政權(quán)的處分空間。不確定法律概念、行政裁量幅度等意味著行政機(jī)關(guān)不再受立法機(jī)關(guān)完全羈束，允許雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過(guò)協(xié)商、合意解決糾紛，在理論上具有正當(dāng)性。第二，行政復(fù)議糾紛解決的實(shí)踐壓力。行政復(fù)議糾紛解決面臨耗時(shí)長(zhǎng)、新增案件多、結(jié)案壓力大等難題，以1999年、2007年為例，全國(guó)分別受理了33005件、72747件行政復(fù)議案件，8年間行政復(fù)議案件增幅超50％。為緩解復(fù)議機(jī)關(guān)辦案壓力，有學(xué)者主張引入調(diào)解機(jī)制以簡(jiǎn)化行政復(fù)議程序、節(jié)約行政成本、提高復(fù)議效率。

(三)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解背景下確立調(diào)解原則(2023年至今)

2010年最高人民法院在全國(guó)中級(jí)人民法院行政審判工作會(huì)議上提出“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”要求，隨著行政爭(zhēng)議化解與社會(huì)治理成效深度融合，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解向行政復(fù)議領(lǐng)域延伸；2020年中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議將行政復(fù)議功能定位為“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”；《行政復(fù)議法(修訂)(征求意見(jiàn)稿)》(2020)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”納入立法目的；《關(guān)于(中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂)(征求意見(jiàn)稿))的說(shuō)明》(2020)將“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”作為復(fù)議調(diào)解的基本原則。從有限調(diào)解到調(diào)解原則的轉(zhuǎn)變，契合行政復(fù)議化解爭(zhēng)議主渠道的立法功能變化。本階段復(fù)議調(diào)解體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，復(fù)議調(diào)解范圍拓展?！缎姓?fù)議法》(2023)刪除了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(2007)有關(guān)調(diào)解適用范圍的規(guī)定，確立了概括性規(guī)定與否定性排除相結(jié)合的模式，實(shí)質(zhì)拓展了行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍。第二，全過(guò)程調(diào)解。《行政復(fù)議法(修訂草案)(二次審議稿)》(2023)將調(diào)解原則與適用范圍從《行政復(fù)議法(修訂草案)》(2022)的“行政復(fù)議受理”調(diào)整至“總則”，《行政復(fù)議法》(2023)最終接受該變動(dòng)，行政復(fù)議立案前調(diào)解為立法確認(rèn)，自此案前調(diào)解、案中調(diào)解的全階段復(fù)議調(diào)解正式確立。第三，復(fù)議調(diào)解程序欠缺細(xì)化規(guī)定?！缎姓?fù)議法》(2023)明確調(diào)解書(shū)的制作與執(zhí)行等程序規(guī)定，但未對(duì)調(diào)解主體、協(xié)商程序、期限、監(jiān)督等內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定。

爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解背景下，確立調(diào)解原則的主要原因在于：第一，補(bǔ)強(qiáng)行政調(diào)解的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。傳統(tǒng)調(diào)解體系以人民調(diào)解為主，由于社會(huì)群體性糾紛激增、信訪(fǎng)數(shù)量上升以及案件難以執(zhí)行等問(wèn)題催生“大調(diào)解運(yùn)動(dòng)”，要求整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解資源，構(gòu)建大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，最終發(fā)展出“以人民調(diào)解為基礎(chǔ)、以行政調(diào)解為主導(dǎo)、以司法調(diào)解為保障”為目標(biāo)的“大調(diào)解格局”?；谛姓m紛化解司法中心主義傾向、行政調(diào)解依附于人民調(diào)解并處于“三大調(diào)解”末位的現(xiàn)實(shí)背景，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)強(qiáng)行政調(diào)解短板，將行政復(fù)議調(diào)解納入大調(diào)解范同。第二，鞏固復(fù)議改革成果的實(shí)踐動(dòng)因。行政復(fù)議體制改革以來(lái)，調(diào)解結(jié)案率穩(wěn)步提升、經(jīng)復(fù)議后案件起訴比例降低，為新法全面確立復(fù)議調(diào)解制度提供了動(dòng)力。從調(diào)解結(jié)案率來(lái)看，2019年、2020年、2021年行政復(fù)議案件已調(diào)解(和解)結(jié)案率分別為9．80％、11．25％、10．53％。通過(guò)調(diào)解優(yōu)先、全程調(diào)解、合力調(diào)解等完善復(fù)調(diào)結(jié)合程序，實(shí)現(xiàn)化解行政爭(zhēng)議關(guān)口前移，部分地區(qū)調(diào)解結(jié)案率超40％。從復(fù)議后起訴率來(lái)看，2022年浙江省新收行政復(fù)議案件調(diào)解化解率達(dá)到44．8％，復(fù)議后起訴率下降至16％；上海市行政復(fù)議體制改革一周年后經(jīng)調(diào)解后復(fù)議起訴率較前年同期下降6％。

二、行政復(fù)議調(diào)解的范圍釋明

復(fù)議化解行政糾紛的實(shí)質(zhì)效果在一定意義上受調(diào)解適用范圍的影響?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》(2007)采取列舉方式限定調(diào)解范圍，《行政復(fù)議法》(2023)采用概括性規(guī)定與否定性排除相結(jié)合的模式確立調(diào)解范圍，應(yīng)以《行政復(fù)議法》(2023)第5條為依據(jù)，結(jié)合調(diào)解原則，對(duì)調(diào)解適用事項(xiàng)與排除事項(xiàng)進(jìn)行類(lèi)型化，為調(diào)解范圍的確定提供參考。

(一)調(diào)解原則

《行政復(fù)議法》(2023)第5條規(guī)范釋義包含三個(gè)層面：一是復(fù)議調(diào)解適用范圍的概括性規(guī)定，即“行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解”；二是調(diào)解基本原則，即“合法、自愿”；三是調(diào)解適用的排除事項(xiàng)，即“不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。該條確立了以調(diào)解為原則，除例外情形外，均可適用調(diào)解?！缎姓?fù)議法》(2023)拓展了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(2007)列舉的適用范圍，復(fù)議調(diào)解范圍與受案范圍基本一致。同時(shí)，與《民事訴訟法》(2023)第96條明確調(diào)解原則、概括規(guī)定適用范圍的立法模式相似。立法機(jī)關(guān)試圖與其他部門(mén)法在類(lèi)似制度具體規(guī)定上保持一致，但由于行政機(jī)關(guān)有限公權(quán)處分的特點(diǎn)，《行政復(fù)議法》(2023)第5條設(shè)置了復(fù)議調(diào)解范同的禁止性規(guī)定，表明行政爭(zhēng)議解決的立法目的與民事?tīng)?zhēng)議存在一定差異。

行政復(fù)議中確立調(diào)解原則呈現(xiàn)以下變化：第一，行政復(fù)議承擔(dān)行政爭(zhēng)議多元化解的主要任務(wù)。2021年行政訴訟制度發(fā)展了“訴源治理”和“訴前調(diào)解”兩大糾紛化解思路，著手建構(gòu)行政爭(zhēng)議多元化解機(jī)制。行政復(fù)議體制改革標(biāo)志著行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為行政爭(zhēng)議化解的重要主體，擴(kuò)大調(diào)解適用范圍保障了行政爭(zhēng)議解決制度整體框架結(jié)構(gòu)重心向行政復(fù)議制度轉(zhuǎn)移。第二，復(fù)議調(diào)解范圍擴(kuò)張實(shí)踐得到立法支持?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》(2007)調(diào)解范圍在地方立法實(shí)踐中存在擴(kuò)張趨勢(shì)，但司法機(jī)關(guān)并不認(rèn)可。司法機(jī)關(guān)通常認(rèn)定復(fù)議機(jī)關(guān)超出適用范圍的調(diào)解無(wú)效，要求復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出行政復(fù)議決定。例如，張某訴鶴崗市政府復(fù)議調(diào)解案中，人民法院對(duì)于不屬于復(fù)議調(diào)解范圍的工傷認(rèn)定案件，以不屬于受案范圍為由駁回起訴；2018年張某向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)以工傷認(rèn)定不符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條的適用范圍為由提出檢察建議，建議市人民政府撤銷(xiāo)行政復(fù)議調(diào)解書(shū)。

(二)可適用復(fù)議調(diào)解事項(xiàng)

《行政復(fù)議法》(2023)第5條通過(guò)概括條款拓展了復(fù)議調(diào)解適用范圍，該條款的不確定性會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中存在不同理解和適用。為提高行政復(fù)議調(diào)解的適用性和可操作性，應(yīng)當(dāng)明確可復(fù)議調(diào)解事項(xiàng)的具體類(lèi)型。基于相關(guān)地方法規(guī)、調(diào)解實(shí)踐案例，筆者通過(guò)類(lèi)型化的方法，厘定調(diào)解的適用事項(xiàng)具體包含特定行政行為、社會(huì)影響程度、事實(shí)認(rèn)定或法律適用難度等方面。

1．特定行政行為。行政行為內(nèi)容的列舉是設(shè)定行政復(fù)議調(diào)解范圍的通常方式，隨著行政法學(xué)理論的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將可處分行政行為、行政協(xié)議、行政裁決與行政確權(quán)列為可適用復(fù)議調(diào)解事項(xiàng)。第一，可處分行政行為。行政行為具有可處分性、合法性是復(fù)議調(diào)解的基礎(chǔ)，可調(diào)解的行政行為包括以下類(lèi)型：①自由裁量行為。行政機(jī)關(guān)所做自由裁量行為在法律規(guī)定范圍內(nèi)具有合法性，行政機(jī)關(guān)自主處置的裁量空問(wèn)屬于其權(quán)力范圍。司法實(shí)踐中可適用調(diào)解的自由裁量行為集中體現(xiàn)在行政處罰領(lǐng)域，復(fù)議機(jī)關(guān)一般不改變行為性質(zhì)認(rèn)定，而是對(duì)罰款數(shù)額進(jìn)行調(diào)解。如行政相對(duì)人因?qū)θ菔心习采鷳B(tài)環(huán)境局作出50萬(wàn)罰款的行政處罰決定不服提起行政復(fù)議，行政復(fù)議調(diào)解書(shū)維持被申請(qǐng)人對(duì)違法事實(shí)和違法行為的認(rèn)定，將罰款數(shù)額調(diào)整為25萬(wàn)元。②行政賠償或補(bǔ)償行為。行政賠償或補(bǔ)償屬于對(duì)行政相對(duì)人作出的授益行政行為，具有可自由處分性?！缎姓V訟法》第60條規(guī)定行政賠償、補(bǔ)償案件可以調(diào)解，體現(xiàn)了行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的緊密銜接。③行政協(xié)議。行政協(xié)議兼具行政性與合意性，自愿、合意、地位平等構(gòu)成行政協(xié)議糾紛可進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。2019年行政訴訟相關(guān)司法解釋明確規(guī)定行政協(xié)議案件可以進(jìn)行調(diào)解。有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議中行政協(xié)議案件不僅可以進(jìn)行調(diào)解，而且對(duì)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的調(diào)解力度應(yīng)大于訴訟調(diào)解?！缎姓?fù)議法》(2023)受案范圍增加了行政協(xié)議，在調(diào)解原則下，將其納入復(fù)議調(diào)解適用范圍既肯定了調(diào)解適用的合法性，又與行政訴訟進(jìn)行了有效銜接。第二，行政裁決、行政確權(quán)。行政復(fù)議可以通過(guò)申請(qǐng)人與第三人協(xié)商解決民事糾紛，行政機(jī)關(guān)依據(jù)協(xié)商結(jié)果與申請(qǐng)人作出調(diào)解協(xié)議的方式一并解決行、民爭(zhēng)端，從而減少累訴，提高糾紛處理效率。2010年最高人民法院發(fā)布的司法解釋性質(zhì)文件規(guī)定涉及民事?tīng)?zhēng)議的行政裁決、行政確權(quán)案件可以進(jìn)行“協(xié)調(diào)”，有學(xué)者認(rèn)為“協(xié)調(diào)”是一種變相調(diào)解，為將相關(guān)案件納入行政訴訟調(diào)解范圍提供了法律依據(jù)。目前雖尚無(wú)法律規(guī)范直接或間接規(guī)定此類(lèi)案件是否可以進(jìn)行調(diào)解，但吉林省、山西省等地已將行政裁決、行政確權(quán)列為可進(jìn)行復(fù)議調(diào)解的事項(xiàng)，將其納入復(fù)議調(diào)解適用范同具有一定實(shí)踐依據(jù)。

2．社會(huì)影響較大的案件。地方立法總結(jié)出具有影響較大的事項(xiàng)有土地征收、征用或出讓、房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)境、工傷認(rèn)定等。這類(lèi)案件通常人數(shù)眾多、矛盾突出、社會(huì)影響大、耗時(shí)較長(zhǎng)。調(diào)解能為全部參與人提供對(duì)話(huà)與協(xié)商的平臺(tái)，可以達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目的。如臧某等訴宿遷市人民政府未履行被征地農(nóng)民社會(huì)保障職責(zé)案中，臧某等187名相對(duì)人因土地征收問(wèn)題與被申請(qǐng)人發(fā)生爭(zhēng)議而提起行政復(fù)議，該案為涉及土地征收的群體性利益，屬于影響較大的行政糾紛，復(fù)議機(jī)關(guān)以中立的“調(diào)解員”身份介入案件，最終促成雙方達(dá)成和解。

3．事實(shí)認(rèn)定或法律適用困難。具體應(yīng)當(dāng)包括難以確定案件事實(shí)、存在規(guī)范適用沖突、法律漏洞等，為避免長(zhǎng)時(shí)間案件調(diào)查或規(guī)范適用難題，通過(guò)調(diào)解合意以達(dá)到爭(zhēng)議化解成為利益最大化的選擇。部分地區(qū)已將事實(shí)認(rèn)定困難、法律適用困難作為可適用復(fù)議調(diào)解的事項(xiàng)。域外立法中，德國(guó)行政訴訟和解制度采取事實(shí)認(rèn)定與法律適用困難這一標(biāo)準(zhǔn)?！兜聡?guó)聯(lián)邦行政程序法》第55條將客觀(guān)上存在事實(shí)或法律觀(guān)點(diǎn)狀態(tài)不明且該狀態(tài)不能查明或查明需要巨大花費(fèi)等事項(xiàng)，作為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人訂立行政和解契約的條件。

(三)排除適用調(diào)解事項(xiàng)

《行政復(fù)議法》(2023)明確復(fù)議調(diào)解排除事項(xiàng)可有效防止復(fù)議機(jī)關(guān)濫用調(diào)解機(jī)制，應(yīng)當(dāng)提煉出“國(guó)家利益”“社會(huì)公共利益”“違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定”的具體標(biāo)準(zhǔn)，為行政復(fù)議禁止調(diào)解的適用提供參考。

1．涉及國(guó)家利益的事項(xiàng)不適用調(diào)解。國(guó)家利益作為整體利益，行政機(jī)關(guān)或相對(duì)人無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行處分，應(yīng)被排除在復(fù)議調(diào)解范同之外。不可進(jìn)行復(fù)議調(diào)解的國(guó)家利益主要包括：其一，國(guó)家主權(quán)、安全、國(guó)防、外交等國(guó)家利益。其二，所有權(quán)歸屬于國(guó)家的案件，如涉稅收案件。浙江省嵊州市人民檢察院督促規(guī)范成品油領(lǐng)域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被告將非成品油發(fā)票作為成品油增值稅發(fā)票進(jìn)行違規(guī)抵扣稅款，造成國(guó)家稅收流失，損害了國(guó)家利益。其三，全體公民的整體利益，應(yīng)當(dāng)注意排除明顯的區(qū)域性、部門(mén)性利益。如碭山縣人力資源和社會(huì)保障局、程某燕確認(rèn)合同效力糾紛案中，再審法院認(rèn)為某地區(qū)行政機(jī)關(guān)的同定資產(chǎn)為部門(mén)性利益，并不屬于國(guó)家利益。

2．涉及公共利益的事項(xiàng)不適用調(diào)解。公共利益涉及不特定多數(shù)人的人身或財(cái)產(chǎn)利益，公共屬性決定了其不可處分也無(wú)協(xié)商空間，有學(xué)者認(rèn)為此類(lèi)案件應(yīng)經(jīng)審查后直接作出復(fù)議決定。司法實(shí)踐對(duì)公共利益認(rèn)定如下：其一，環(huán)境保護(hù)。與傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)利益不同，生態(tài)環(huán)境由公眾享有，是社會(huì)公共利益的重要體現(xiàn)。如吉林省檢察機(jī)關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為垃圾堆放場(chǎng)污染環(huán)境、影響行洪安全，損害社會(huì)公共利益。其二，公共秩序。公共秩序是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活領(lǐng)域的基本秩序，體現(xiàn)了社會(huì)全體成員的共同利益。如貴州省沿河土家族自治縣人民檢察院督促履行食品安全監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者以車(chē)輛為餐飲作業(yè)工具，影響交通安全和校同周邊秩序，屬于違反社會(huì)公共利益。此外，對(duì)于社會(huì)公共利益的類(lèi)型化應(yīng)當(dāng)具有開(kāi)放性，需在個(gè)案中進(jìn)行利益衡量，公共利益的衡量在行政法領(lǐng)域更多通過(guò)比例原則來(lái)實(shí)現(xiàn)。在行政復(fù)議調(diào)解范圍的認(rèn)定中，應(yīng)當(dāng)衡量公益需要與個(gè)人權(quán)利保護(hù)，比較公共利益與經(jīng)濟(jì)效率，綜合判斷是否符合調(diào)解排除事項(xiàng)中的公共利益。

3．違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的事項(xiàng)不適用調(diào)解。強(qiáng)制性規(guī)范對(duì)當(dāng)事人行為進(jìn)行限定，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第3款規(guī)定必須依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)才可將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，其背后隱含禁止當(dāng)事人之間進(jìn)行交易的立法意圖。立法修訂設(shè)置“違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的事項(xiàng)不適用調(diào)解”條款，表明《行政復(fù)議法》(2023)允許其他法律、法規(guī)規(guī)定禁止調(diào)解交易或處分。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“不得違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定”屬于兜底性條款，立法機(jī)關(guān)將其作為排除適用復(fù)議調(diào)解事項(xiàng)，為今后其他法律、法規(guī)設(shè)置禁止復(fù)議調(diào)解條款留有了余地。

三、行政復(fù)議調(diào)解的程序規(guī)范

程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的手段，行政復(fù)議體制改革期間，多地探索并出臺(tái)地方行政復(fù)議程序規(guī)定，但普遍存在協(xié)商流程不規(guī)范、久調(diào)不決、缺乏監(jiān)督等問(wèn)題?！缎姓?fù)議法》(2023)復(fù)議調(diào)解程序僅規(guī)定了啟動(dòng)、監(jiān)督程序，對(duì)復(fù)議調(diào)解主體規(guī)范與約束不足。筆者以復(fù)議調(diào)解流程為主線(xiàn)，主張通過(guò)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》全面設(shè)置啟動(dòng)、協(xié)商、期限與調(diào)解結(jié)論等程序；為保障復(fù)議調(diào)解程序的合法、公正，應(yīng)對(duì)復(fù)議調(diào)解制度的監(jiān)督保障作出規(guī)定，地方立法亦可對(duì)調(diào)解程序作出細(xì)化規(guī)定。

(一)啟動(dòng)程序

行政復(fù)議調(diào)解的啟動(dòng)程序是指行政爭(zhēng)議何時(shí)、以何種方式提起，主要包括行政復(fù)議是否可提起案前調(diào)解、調(diào)解自愿性的保障等內(nèi)容。

第一，明確案前調(diào)解?！缎姓?fù)議法》(2023)對(duì)行政復(fù)議案前調(diào)解進(jìn)行了法律層面的確認(rèn)。地方立法與實(shí)踐在行政復(fù)議改革前已推行案前調(diào)解，《行政復(fù)議法》(2023)未明確規(guī)定案前調(diào)解，但《關(guān)于(中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂草案))修改情況的匯報(bào)》指出：“將修訂草案第三十四條關(guān)于調(diào)解的內(nèi)容移至總則中規(guī)定，明確調(diào)解向前延伸至行政復(fù)議案件審理前?！毙抻啿莅钢该鞯牧⒎ň衽c整體立法結(jié)構(gòu)變化，體現(xiàn)了明確案前調(diào)解的立法意圖，未來(lái)應(yīng)在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中進(jìn)一步明確。

第二，保障調(diào)解自愿。當(dāng)事人調(diào)解申請(qǐng)的自愿性是復(fù)議調(diào)解審查的核心要素?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》應(yīng)對(duì)保障調(diào)解自愿的權(quán)利內(nèi)容予以明確：其一，行政相對(duì)人享有調(diào)解拒絕權(quán)。調(diào)解自愿性須考慮全部相關(guān)主體的意愿，若申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人拒絕接受調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)駁回調(diào)解申請(qǐng)。其二，行政相對(duì)人享有調(diào)解自主決定權(quán)。當(dāng)事人未提出調(diào)解申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以向當(dāng)事人提出調(diào)解建議，但調(diào)解申請(qǐng)最終須由當(dāng)事人自行作出。

(二)協(xié)商程序

協(xié)商程序是復(fù)議調(diào)解過(guò)程中的非對(duì)抗性程序機(jī)制，是初步形成基本調(diào)解方案的關(guān)鍵。為保證行政復(fù)議調(diào)解協(xié)商程序順利運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)明確復(fù)議調(diào)解主體、細(xì)化復(fù)議調(diào)解協(xié)商與保障程序。

第一，復(fù)議調(diào)解主體。行政復(fù)議體制改革實(shí)踐中，復(fù)議調(diào)解主體設(shè)置主要有以下兩種模式：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解室。行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解室模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠提高行政機(jī)關(guān)接受度、增進(jìn)銜接復(fù)議程序的便捷性，但調(diào)解人員構(gòu)成較為單一，主要為行政復(fù)議工作人員。廣西壯族自治區(qū)、湖南省、江西省均采取行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解室模式。二是行政爭(zhēng)議調(diào)解中心。行政爭(zhēng)議調(diào)解中心是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合設(shè)立的專(zhuān)職調(diào)解機(jī)構(gòu)，主要受理同級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及下一級(jí)調(diào)解中心移交的調(diào)解案件。2017年，湖州市安吉縣率先成立全國(guó)首家行政爭(zhēng)議調(diào)解中心，隨后重慶市、吉林省、遼寧省、廣東省等地相繼設(shè)立行政爭(zhēng)議調(diào)解中心。行政爭(zhēng)議調(diào)解中心優(yōu)勢(shì)在于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，人員構(gòu)成多元，除專(zhuān)職調(diào)解員外往往還引人行政復(fù)議調(diào)解專(zhuān)家。如北京順義區(qū)行政調(diào)解委員會(huì)調(diào)解工傷認(rèn)定案件時(shí)，聯(lián)合區(qū)法院，組織企業(yè)、死者家屬和人力社保局三方開(kāi)展調(diào)解，并專(zhuān)門(mén)選派在工傷認(rèn)定領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富的調(diào)解人員。為保證復(fù)議調(diào)解工作的效率與專(zhuān)業(yè)度，筆者認(rèn)為應(yīng)在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中統(tǒng)一復(fù)議調(diào)解的主體為行政爭(zhēng)議調(diào)解中心，并對(duì)其職責(zé)、人員構(gòu)成、權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。

第二，復(fù)議調(diào)解協(xié)商與保障程序?！缎姓?fù)議法》(2023)對(duì)調(diào)解的協(xié)商方式以及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)未作規(guī)定，地方復(fù)議調(diào)解相關(guān)立法或?qū)嵺`對(duì)其進(jìn)行了規(guī)范，可為復(fù)議調(diào)解程序規(guī)范提供借鑒。其一，規(guī)范復(fù)議調(diào)解流程。實(shí)踐中一般主張通過(guò)“背靠背”與“面對(duì)面”相結(jié)合的方式推進(jìn)調(diào)解協(xié)商?！氨晨勘场蓖ㄟ^(guò)復(fù)議調(diào)解人員與雙方當(dāng)事人分別溝通，了解雙方要求以迅速達(dá)成調(diào)解目的。行政復(fù)議機(jī)關(guān)參考人民法院證據(jù)交換程序，將雙方掌握的信息進(jìn)行適當(dāng)互換，有利于實(shí)現(xiàn)各方信息對(duì)稱(chēng)?！懊鎸?duì)面”由復(fù)議調(diào)解主體組織進(jìn)行，突出調(diào)解的靈活性特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為調(diào)解地點(diǎn)的可選擇性、調(diào)解渠道多元性等特征。其二，明確調(diào)解相關(guān)人員的權(quán)利和義務(wù)。相關(guān)人員主要包括調(diào)解參與人和調(diào)解員，需保障參與人的知情權(quán)、參與權(quán)、陳述權(quán)與救濟(jì)權(quán)，并明確其按時(shí)參加調(diào)解、提供真實(shí)材料的義務(wù)。復(fù)議調(diào)解員應(yīng)履行聽(tīng)取意見(jiàn)、信息告知、說(shuō)理等義務(wù)，具體而言，即聽(tīng)取當(dāng)事人陳述，告知當(dāng)事人執(zhí)法依據(jù)、理由和相關(guān)考慮因素，答復(fù)當(dāng)事人疑問(wèn)，釋法說(shuō)理等。

(三)期限與調(diào)解結(jié)論

復(fù)議調(diào)解為替代性糾紛解決機(jī)制，經(jīng)過(guò)復(fù)議調(diào)解的案件將產(chǎn)生實(shí)體與程序終結(jié)的法律效果，應(yīng)對(duì)“久調(diào)不決”等作出程序設(shè)置回應(yīng)，進(jìn)一步明確復(fù)議調(diào)解期限、明晰復(fù)議終結(jié)程序。

第一，復(fù)議調(diào)解期限?！缎姓?fù)議法》(2023)尚未對(duì)調(diào)解期限進(jìn)行具體規(guī)定，《全國(guó)人民調(diào)解工作規(guī)范》與《海南省行政調(diào)解規(guī)定》將調(diào)解期限設(shè)置為30天。筆者認(rèn)為，復(fù)議調(diào)解期限規(guī)定可以參照人民調(diào)解、訴訟調(diào)解、行政調(diào)解有關(guān)調(diào)解期限的相關(guān)規(guī)定，在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中將行政復(fù)議中調(diào)解期限設(shè)置為30天，若案情復(fù)雜應(yīng)當(dāng)征詢(xún)當(dāng)事人意見(jiàn)后向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)后可延長(zhǎng)30天。

第二，復(fù)議調(diào)解結(jié)論。復(fù)議調(diào)解的結(jié)論應(yīng)當(dāng)區(qū)分案前調(diào)解與案中調(diào)解。案前調(diào)解應(yīng)當(dāng)分為兩種情形：其一，當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性達(dá)成爭(zhēng)議解決協(xié)議，申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)；其二，未達(dá)成協(xié)議或生效前反悔，符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件的，案件應(yīng)從案前調(diào)解程序轉(zhuǎn)向復(fù)議程序。案中調(diào)解的終結(jié)程序可以分為兩種情形：其一，以復(fù)議調(diào)解結(jié)案。當(dāng)事人達(dá)成一致，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依法制作調(diào)解書(shū)，經(jīng)雙方簽字或蓋章、復(fù)議機(jī)關(guān)蓋章，以復(fù)議調(diào)解書(shū)作為復(fù)議結(jié)案方式。其二，不以復(fù)議調(diào)解結(jié)案。復(fù)議決定作出前調(diào)解當(dāng)事人未達(dá)成調(diào)解協(xié)議或調(diào)解協(xié)議生效前當(dāng)事人反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審查并及時(shí)作出行政復(fù)議決定書(shū)。《行政復(fù)議法》(2023)第73條僅對(duì)案中調(diào)解的終結(jié)程序作出規(guī)定，應(yīng)在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中補(bǔ)足案前調(diào)解的終結(jié)程序。

(四)監(jiān)督保障制度

行政復(fù)議調(diào)解監(jiān)督保障程序是對(duì)糾紛解決機(jī)制的監(jiān)督與約束，雖不屬于復(fù)議調(diào)解的具體運(yùn)行流程，但為保障復(fù)議調(diào)解程序的有效、合法運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)確立復(fù)議調(diào)解的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督程序。

第一，內(nèi)部監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》(2023)第72條、第83條已確立部分調(diào)解內(nèi)部監(jiān)督程序，地方可根據(jù)實(shí)際情況作出監(jiān)督與獎(jiǎng)懲規(guī)定。復(fù)議調(diào)解內(nèi)部監(jiān)督可分為以下三類(lèi)：其一，對(duì)調(diào)解中違法行為的懲罰。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員若違反自愿原則，強(qiáng)迫申請(qǐng)人調(diào)解并涉嫌違規(guī)違紀(jì)，應(yīng)依法追究其法律責(zé)任。其二，建立行政復(fù)議調(diào)解獎(jiǎng)懲制度。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)在行政復(fù)議調(diào)解工作中成績(jī)突出的單位、人員予以表?yè)P(yáng)；被申請(qǐng)人配合調(diào)解不力、不履行或拖延履行調(diào)解書(shū)義務(wù)的，可以約談其負(fù)責(zé)人或進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，對(duì)有過(guò)錯(cuò)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)予以處分。其三，將行政復(fù)議調(diào)解工作納入行政復(fù)議機(jī)關(guān)年度績(jī)效考核范同。

第二，外部監(jiān)督?！?/font>中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》(2021)在檢察院行政檢察監(jiān)督職能中新增“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作”，最高人民檢察院專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《人民檢察院開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作指引(試行)》(2021)明確檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的工作原則與具體內(nèi)容。這些規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)介入行政復(fù)議調(diào)解提供了依據(jù)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在復(fù)議調(diào)解中的法律監(jiān)督職能。有學(xué)者建議檢察機(jī)關(guān)派專(zhuān)業(yè)人員參加，監(jiān)督調(diào)解活動(dòng)的合法性，以促進(jìn)行政爭(zhēng)議在基層階段獲得實(shí)質(zhì)性解決。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立復(fù)議調(diào)解檢察監(jiān)督機(jī)制，具體應(yīng)包括以下內(nèi)容：其一，監(jiān)督方式。檢察院派員全程參與調(diào)解過(guò)程，但不實(shí)質(zhì)干預(yù)調(diào)解程序、權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)，檢察監(jiān)督應(yīng)關(guān)注司法與行政的權(quán)力平衡。其二，監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督復(fù)議調(diào)解程序的合法性，具體包含調(diào)解申請(qǐng)的自愿性、調(diào)解程序的規(guī)范性、調(diào)解者的中立性等事項(xiàng)。其三，監(jiān)督手段。針對(duì)復(fù)議調(diào)解中的合法性?xún)?nèi)容，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)檢察建議要求復(fù)議機(jī)關(guān)作出整改。