法治社會(huì)建設(shè)視野下鄉(xiāng)村人民調(diào)解的法律適用問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

《民間法》第34卷

作者簡(jiǎn)介：

寧立標(biāo)，法學(xué)博士，貴州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；

朱奎，貴州大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士研究生。

摘要：人民調(diào)解是鄉(xiāng)村社會(huì)化解矛盾糾紛的基本方式和社會(huì)治理的重要手段。雖然人民調(diào)解為法治社會(huì)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，但是由于人民調(diào)解員隊(duì)伍法治素養(yǎng)整體相對(duì)不高，鄉(xiāng)村社會(huì)的人民調(diào)解難免存在錯(cuò)誤適用法律、不顧程序正義等不規(guī)范現(xiàn)象，這些現(xiàn)象可能導(dǎo)致法律目的落空，引發(fā)人民調(diào)解的信任危機(jī)和法律權(quán)威的消減。在建設(shè)法治中國(guó)的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的人民調(diào)解必須堅(jiān)持現(xiàn)代法治標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)守法律底線(xiàn)，依法適用習(xí)慣、道德和情理規(guī)范，探索建立對(duì)調(diào)解員法治教育與管理考核常態(tài)化制度，實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)要求的依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛的制度價(jià)值。

關(guān)鍵詞 法治社會(huì) 人民調(diào)解 糾紛化解  法律適用

一、問(wèn)題的提出

自中共十八屆三中全會(huì)要求“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”以來(lái)，法治社會(huì)建設(shè)日益得到黨和國(guó)家的重視。中共十八屆四中全會(huì)決定、中共十九大報(bào)告以及中共二十大報(bào)告等文件多次要求加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，中共十九大報(bào)告和中共二十大報(bào)告明確要求2035年基本建成法治社會(huì)。為順利實(shí)現(xiàn)2035年基本建成法治社會(huì)的重大目標(biāo)，2020年中共中央專(zhuān)門(mén)印發(fā)《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》，全面部署法治社會(huì)建設(shè)。

由于人民調(diào)解肩負(fù)著解決基層社會(huì)矛盾的重大任務(wù)，加強(qiáng)人民調(diào)解工作必然是我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。中共十八屆四中全會(huì)決定明確要求完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，國(guó)家“十四五”規(guī)劃也號(hào)召充分發(fā)揮調(diào)解防范化解社會(huì)矛盾的作用，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》進(jìn)一步要求“充分發(fā)揮人民調(diào)解的第一道防線(xiàn)作用”。正因?yàn)橹醒雽?duì)人民調(diào)解工作的高度重視，人民調(diào)解這一被譽(yù)為“東方之花”的糾紛解決方式在新時(shí)代里煥發(fā)出勃勃生機(jī)，在化解群眾糾紛、促進(jìn)基層社會(huì)穩(wěn)定上發(fā)揮了重要作用。數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間全國(guó)69萬(wàn)個(gè)人民調(diào)解組織累計(jì)排查矛盾1800余萬(wàn)件，調(diào)解各類(lèi)矛盾糾紛4200余萬(wàn)件。僅在2022年，人民調(diào)解組織開(kāi)展矛盾糾紛排查就達(dá)667萬(wàn)次，調(diào)解各類(lèi)矛盾糾紛892.3萬(wàn)件。

盡管人民調(diào)解取得了重要的成就，仍有學(xué)者冷靜地指出，人民調(diào)解普遍存在“土政策”“和稀泥”“不講法”的弊端，擔(dān)心這些問(wèn)題最終會(huì)妨礙法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。為深入了解人民調(diào)解的基本情況，發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解工作存在的問(wèn)題，筆者分別在G省G市的幾個(gè)縣區(qū)以及H省X縣N鎮(zhèn)進(jìn)行了田野調(diào)查。其中，文章第一作者2018年曾帶領(lǐng)多名研究生深入G市多個(gè)縣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展人民調(diào)解工作調(diào)研，通過(guò)實(shí)地考察、座談交流、個(gè)別訪(fǎng)談的方式，了解人民調(diào)解工作的運(yùn)行情況和面臨的困難。調(diào)研過(guò)程中召開(kāi)了近20場(chǎng)座談會(huì)，訪(fǎng)談了近百位人民調(diào)解員。2020到2022年間，文章第二作者多次到中部地區(qū)的H省X縣N鎮(zhèn)開(kāi)展人民調(diào)解工作調(diào)研。N鎮(zhèn)是全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)和市級(jí)信訪(fǎng)工作“四無(wú)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)。為了便于開(kāi)展調(diào)研工作，第二作者通過(guò)專(zhuān)業(yè)實(shí)習(xí)的途徑，到N鎮(zhèn)司法所擔(dān)任調(diào)解記錄員，親身經(jīng)歷多個(gè)案件的調(diào)解過(guò)程。為深入了解當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解情況，第二作者還實(shí)地走訪(fǎng)人民調(diào)解員和人民群眾，訪(fǎng)談和觀(guān)察村干部及調(diào)解員50余位，回訪(fǎng)當(dāng)事人20余人次，跟蹤記錄調(diào)解案件、搜集整理調(diào)解記錄材料上百件。為全面了解當(dāng)?shù)卣{(diào)解員以及群眾對(duì)人民調(diào)解工作的認(rèn)識(shí)，針對(duì)人民調(diào)解員和群眾分別制作并發(fā)放兩套不同問(wèn)卷，收回有效問(wèn)卷共計(jì)150份。其中，針對(duì)調(diào)解員法律素養(yǎng)的調(diào)查內(nèi)容主要包括：法律素養(yǎng)、情理習(xí)慣的適用及當(dāng)前工作困難等；針對(duì)群眾對(duì)人民調(diào)解工作了解與認(rèn)識(shí)的調(diào)查主要包括：糾紛類(lèi)型與化解途徑、對(duì)人民調(diào)解的了解認(rèn)識(shí)及其對(duì)調(diào)解員工作的評(píng)價(jià)。2023年7月筆者再赴G省B市開(kāi)展實(shí)踐調(diào)研，期間又對(duì)人民調(diào)解機(jī)制進(jìn)行了考察，召開(kāi)多次群眾、調(diào)解員和村干部的專(zhuān)題座談?wù){(diào)研會(huì)，廣泛搜集當(dāng)前人民調(diào)解機(jī)制運(yùn)行實(shí)證資料。

從訪(fǎng)談的結(jié)果和問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，雖然G市與H省X縣N鎮(zhèn)相距甚遠(yuǎn)，并且兩位作者調(diào)研時(shí)間也相隔幾年，但是當(dāng)年G市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在當(dāng)前的X縣N鎮(zhèn)也同樣存在。人民調(diào)解過(guò)程中存在的“土政策”和“不講法”現(xiàn)象似乎是一個(gè)跨越時(shí)空的普遍性問(wèn)題，在鄉(xiāng)村社會(huì)可能不同程度存在。這一現(xiàn)象表明，司法行政機(jī)關(guān)大力推進(jìn)的人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)雖然取得了較大成就，但是囿于法律素養(yǎng)以及思想認(rèn)識(shí)上的差距，人民調(diào)解工作與黨中央關(guān)于“建設(shè)信仰法治、公平正義、保障權(quán)利、守法誠(chéng)信、充滿(mǎn)活力、和諧有序的社會(huì)主義法治社會(huì)”的基本要求還有一定差距。正因如此，深入挖掘人民調(diào)解存在的問(wèn)題，探索人民調(diào)解規(guī)范化和法治化的發(fā)展道路，理應(yīng)成為法學(xué)研究者關(guān)注的重要問(wèn)題。

二、鄉(xiāng)村人民調(diào)解法律適用問(wèn)題的表征與原因

人民調(diào)解制度對(duì)于化解矛盾糾紛和穩(wěn)定社會(huì)秩序具有重要意義，是基層社會(huì)治理不可缺少的解紛方式。習(xí)近平總書(shū)記提出，“我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為‘訴訟大國(guó)’”。作為法治社會(huì)建設(shè)倡導(dǎo)的多元糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解以其直面群眾、高效便捷的特征，有效緩解了訴訟壓力，緊密契合了群眾的需求，為就地實(shí)質(zhì)性化解糾紛發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然法治社會(huì)建設(shè)要求形成“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的法治環(huán)境，但是作為鄉(xiāng)村社會(huì)化解矛盾糾紛的重要機(jī)制，不依法調(diào)解的現(xiàn)象仍然存在。少數(shù)調(diào)解員仍然固守傳統(tǒng)的“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的觀(guān)念，為追求案結(jié)事了的短期利益，有意無(wú)意誤讀法律規(guī)范的內(nèi)涵、用習(xí)慣情理代替法律規(guī)范，以及忽視程序正義等。這樣的調(diào)解既不利于社會(huì)秩序的長(zhǎng)期穩(wěn)定，也不符合法治社會(huì)的基本要求。

（一）鄉(xiāng)村人民調(diào)解法律適用問(wèn)題的表現(xiàn)

1.法律規(guī)則的錯(cuò)誤解讀與適用

國(guó)家法治建設(shè)的深入發(fā)展促使法律在社會(huì)生活中發(fā)揮重要的行為指引與評(píng)價(jià)作用，全社會(huì)法律意識(shí)和法治觀(guān)念得到明顯提高，但是對(duì)法律規(guī)則內(nèi)涵的錯(cuò)誤闡釋及錯(cuò)位適用仍是人民調(diào)解法律適用的主要問(wèn)題。主要表現(xiàn)為錯(cuò)誤理解法律規(guī)則的目的與內(nèi)容等，具體可以分為無(wú)意與有意兩種。其中，無(wú)意是由于欠缺法律知識(shí)或?qū)Ψ梢?guī)范理解錯(cuò)誤所導(dǎo)致，例如人民調(diào)解員對(duì)物權(quán)、人格權(quán)等概念的陌生，常常造成調(diào)解中對(duì)法律規(guī)則的誤讀、誤用。有意則是調(diào)解員故意歪曲法律內(nèi)涵，進(jìn)而迫使當(dāng)事人達(dá)成合意。

在針對(duì)調(diào)解員如何闡釋法律規(guī)定的調(diào)查顯示，40%的調(diào)解員認(rèn)為法律的闡釋和解讀要根據(jù)調(diào)解的具體情況而變化。不可否認(rèn)，對(duì)法律的動(dòng)態(tài)解讀可能是現(xiàn)實(shí)需要的舉措，但也往往造成對(duì)法律規(guī)則的誤讀、誤用。例如將本屬于日常糾紛的生活矛盾解釋為違法活動(dòng)，從而以壓制手段息事寧人。N鎮(zhèn)N村村民潘某新修房屋時(shí)私自抬高路基，導(dǎo)致史某家房屋排水不暢，于是史某對(duì)潘某進(jìn)行了謾罵，調(diào)解員認(rèn)為史某涉嫌侮辱罪，以此要求其對(duì)潘某私自抬高路基的行為忍讓。盡管史某行為應(yīng)當(dāng)譴責(zé)，但也需保護(hù)其依法享有的排水權(quán)，在調(diào)解員錯(cuò)誤的解讀下，史某從受害者變成了加害人。再如，雖然出軌方因違背婚姻忠實(shí)義務(wù)不僅應(yīng)當(dāng)受到道德譴責(zé)，也需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。但是在B村一起婚外情的調(diào)解中，調(diào)解員依據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定的“采取有針對(duì)性的預(yù)防措施”，默許丈夫?qū)⒂谢橥馇榈钠拮渔i在家中限制其自由。這種容忍私刑、濫施凌辱的行為，嚴(yán)重違反了法治建設(shè)的原則和精神。

根據(jù)筆者調(diào)研，上述案例并非是偶發(fā)性的個(gè)案，而是具有典型性的錯(cuò)誤解讀法律規(guī)范以壓制矛盾的情形。調(diào)查顯示，目前人民調(diào)解所面向的矛盾主要是發(fā)生在村莊內(nèi)部的生活性糾紛和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)糾紛。面對(duì)這些矛盾糾紛，由于調(diào)解員知識(shí)結(jié)構(gòu)的制約以及維穩(wěn)思想帶來(lái)的消極影響，法律解讀能力明顯較低，仍然習(xí)慣于在矛盾化解中訴諸于道德說(shuō)教和身份壓制，導(dǎo)致調(diào)解中法律錯(cuò)誤解讀的窘境頻頻發(fā)生。

除了對(duì)法律規(guī)范的錯(cuò)誤解讀，在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中還存在錯(cuò)誤適用法律規(guī)范的現(xiàn)象。以贍養(yǎng)糾紛的調(diào)解為例，一些調(diào)解員認(rèn)為只要拿錢(qián)就是盡了贍養(yǎng)義務(wù)，子女也認(rèn)為只要出錢(qián)擺平就已經(jīng)履行了贍養(yǎng)義務(wù)，這無(wú)疑是對(duì)《民法典》規(guī)定的誤讀。因?yàn)橹Ц顿狆B(yǎng)費(fèi)只是贍養(yǎng)義務(wù)的一部分，贍養(yǎng)義務(wù)包含了比贍養(yǎng)費(fèi)更多的內(nèi)容。這樣誤讀法律的現(xiàn)象并非個(gè)案，筆者在另一起關(guān)于土地承包的糾紛調(diào)解中也驗(yàn)證了這一結(jié)論。G村村民李某在靠近村莊的承包土地上建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)，影響到周?chē)従拥纳?。但是村里調(diào)解時(shí)卻沒(méi)有依法制止李某改變耕地用途的違法行為，而是認(rèn)為根據(jù)《土地承包法》尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)原則，該土地李某已經(jīng)承包，所以村集體無(wú)權(quán)干涉。調(diào)解員的這一解釋促使李某的多位鄰居破壞了李某的養(yǎng)殖設(shè)施，造成李某財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失，從而促使李某提起法律訴訟，最后險(xiǎn)些釀成刑事犯罪和群體事件。由此看來(lái)，某些調(diào)解員雖然促使當(dāng)事人暫時(shí)達(dá)成合意進(jìn)而平息糾紛，但是這一行為對(duì)法律內(nèi)涵本身的明確性、嚴(yán)謹(jǐn)性造成了損害，也造成了社會(huì)負(fù)面評(píng)價(jià)和民眾的錯(cuò)誤理解。綜上所述，如果調(diào)解員對(duì)法律規(guī)范隨意、錯(cuò)誤解讀或者不能準(zhǔn)確適用法律規(guī)范，則會(huì)造成當(dāng)事人利益受損，最終使調(diào)解活動(dòng)失去了正當(dāng)性和合法性。

2.對(duì)調(diào)解中程序正義的忽視

根據(jù)現(xiàn)代法治的精神，程序是正義實(shí)現(xiàn)的保障和法律之骨。在法律學(xué)者看來(lái)，程序正義正經(jīng)歷“從程序工具主義走向程序本位主義”的理論進(jìn)步，符合基本道德性的程序設(shè)計(jì)與遵守不僅是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的基本要求，也具有工具職能之外的獨(dú)立價(jià)值。從程序正義的視角看，要想以合法的方式解決糾紛必須利用及遵循一定的程序，糾紛化解與秩序形成正是程序正義實(shí)現(xiàn)的結(jié)果?！度嗣裾{(diào)解法》雖然沒(méi)有強(qiáng)行性的程序設(shè)計(jì)，但是從全國(guó)各地相繼出臺(tái)的加強(qiáng)人民調(diào)解工作的條例，尤其是規(guī)范調(diào)解記錄的制度設(shè)計(jì)和平臺(tái)建設(shè)等措施中可以看出，各地普遍要求人民調(diào)解必須尊重當(dāng)事人意愿，確保當(dāng)事人能夠自主、平等表達(dá)意愿、自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。在此基礎(chǔ)上人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人陳述，深入開(kāi)展矛盾調(diào)查，依法保障當(dāng)事人意思自治和選擇權(quán)利。這就要求調(diào)解員不能隨意壓制當(dāng)事人意愿的表達(dá)或偏袒一方，也不能強(qiáng)行繼續(xù)、拒絕或終止調(diào)解，更不能忽視實(shí)地調(diào)查和當(dāng)事人申訴。

雖然問(wèn)卷調(diào)查中70%的調(diào)解員認(rèn)為在人民調(diào)解中當(dāng)事人的陳述和辯論有利于搞清楚事實(shí)，但是在筆者以調(diào)解記錄員身份開(kāi)展的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，調(diào)解員隨意變動(dòng)法律規(guī)定的調(diào)解程序等不規(guī)范現(xiàn)象并不少見(jiàn)，調(diào)解由調(diào)解員協(xié)助當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議變成了調(diào)解員以裁判者的威權(quán)壓制當(dāng)事人請(qǐng)求。在G省G市H區(qū)一個(gè)城中村的調(diào)研座談中，該村一位長(zhǎng)期擔(dān)任村干部的資深調(diào)解員向筆者表示，自己的調(diào)解基本上依靠其在村里的威望，法律運(yùn)用并不多，陳述和辯論等程序也不是關(guān)鍵。當(dāng)筆者反問(wèn)該調(diào)解員村民對(duì)這樣的調(diào)解會(huì)否反對(duì)時(shí)，該調(diào)解員霸氣的回答了兩個(gè)字“他敢？”。在N鎮(zhèn)G村的一起糾紛調(diào)解中，甲的院墻被雨淋坍塌，在舊房翻新的時(shí)候遭到鄰居乙反對(duì)，理由是邊界有誤。調(diào)解員知曉甲的親屬在鎮(zhèn)上國(guó)土所上班，因此在調(diào)解中多次拒絕乙發(fā)言，在乙申請(qǐng)實(shí)地走訪(fǎng)時(shí)也以各種理由搪塞，最終調(diào)解員準(zhǔn)許甲在原址復(fù)蓋院墻。乙不想再耗費(fèi)時(shí)間而簽署了調(diào)解協(xié)議，可是矛盾仍然存在。乙在數(shù)日后選擇起訴，甲乙雙方的糾紛愈演愈烈，當(dāng)?shù)厝罕娨捕啻伪磉_(dá)對(duì)調(diào)解機(jī)制的質(zhì)疑。正是由于調(diào)解中對(duì)保障程序正義價(jià)值的忽視，對(duì)當(dāng)事人享有的程序性權(quán)利及對(duì)《人民調(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解程序的有意排斥，才使得調(diào)解演變成為一場(chǎng)具有戲劇性的隱忍或無(wú)奈妥協(xié)。

筆者在兩地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，類(lèi)似于上述案例中調(diào)解員隨意更改調(diào)解程序的情形并不罕見(jiàn)。一方面《人民調(diào)解法》并沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定調(diào)解程序，而是倡導(dǎo)及時(shí)就地解決。當(dāng)事人在調(diào)解中所享有的平等表達(dá)權(quán)和開(kāi)展辯論的必要?jiǎng)t會(huì)被某些調(diào)解員理解為妨礙調(diào)解的進(jìn)行及合意達(dá)成。另一方面人民調(diào)解比司法機(jī)關(guān)更像一座競(jìng)技場(chǎng)，各種規(guī)則、資源和話(huà)語(yǔ)均可以被引用，這也給調(diào)解程序的隨意變動(dòng)提供了機(jī)會(huì)。

此外，當(dāng)事人享有的程序權(quán)利可能會(huì)由于各種原因被調(diào)解員忽視甚至惡意侵犯，以致于‘勸服’當(dāng)事人接受調(diào)解結(jié)果”，或?qū)⒌赖乱?guī)勸演化為道德脅迫甚至武斷干涉。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，M村村民馬某與其子小馬因分家發(fā)生糾紛，調(diào)解員在馬某家中并未主動(dòng)了解情況，而是直接訓(xùn)斥了小馬，要求小馬賠禮道歉，并讓小馬簽下保證書(shū)。由于調(diào)解員法律素養(yǎng)的欠缺及對(duì)程序價(jià)值的認(rèn)識(shí)不足，往往忽視實(shí)地調(diào)查的重要性，在急于達(dá)成合意的目的指引下壓制當(dāng)事人表達(dá)訴求，短期看糾紛得到了平息，但雙方矛盾依然存在，甚至還存在因?yàn)閴褐贫鴶U(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

從另一個(gè)角度看，由于調(diào)解文書(shū)具有法律約束力，甚至還可能成為證據(jù)材料，《人民調(diào)解法》要求人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)如實(shí)、詳細(xì)記錄調(diào)解情況，將調(diào)解文書(shū)立卷歸檔。但筆者考察中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是G省G市，還是H省X縣多數(shù)人民調(diào)解案件并沒(méi)有制作規(guī)范化的調(diào)解案卷。盡管司法局要求人民調(diào)解員按照固定步驟將調(diào)解過(guò)程記錄下來(lái)，對(duì)調(diào)解材料進(jìn)行立卷歸檔，而且根據(jù)案件數(shù)量給予補(bǔ)助。但是無(wú)論是在G省G市還是H省X縣開(kāi)展的訪(fǎng)談中，多數(shù)調(diào)解員表示，自己實(shí)際調(diào)解的案件比制作案卷的案件數(shù)量多得多。調(diào)研顯示絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解的記錄在300字以?xún)?nèi)，村莊內(nèi)部的調(diào)解有些記錄只是寥寥數(shù)字，有的則只記錄了結(jié)果，還有甚者只有口頭協(xié)議。原因主要有三點(diǎn)：首先，基層調(diào)解員往往是村干部兼任，可能沒(méi)有多余時(shí)間制作規(guī)范化的調(diào)解案卷；其次，文化水平有限難以清晰表述，尤其是對(duì)電腦打字等不熟練；最后也是最重要的一點(diǎn)，自己在調(diào)解過(guò)程中并沒(méi)有嚴(yán)格依法調(diào)解，如果制作案卷可能自找麻煩。換句話(huà)說(shuō)，調(diào)解在外觀(guān)上以法律所要求的統(tǒng)一步驟被制造，實(shí)質(zhì)上卻往往存在違背調(diào)解程序要求的情形。程序的目的本來(lái)在于規(guī)范管理調(diào)解活動(dòng)和調(diào)解材料，但是在有些調(diào)解中，程序被異化為裁剪事實(shí)的文書(shū)記錄活動(dòng)。

3.以習(xí)慣規(guī)則、道德和情理代替法律規(guī)則

我國(guó)民事立法開(kāi)放包容的品格賦予了地方習(xí)慣等民間法資源發(fā)揮效用的可能性?！睹穹ǖ洹纷鹬禺?dāng)事人意思自治、對(duì)社會(huì)習(xí)慣進(jìn)行立法考量既體現(xiàn)出“以人為本的人民性、與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代性”，也是符合我國(guó)民事立法慣例的舉措。實(shí)踐中，人民調(diào)解無(wú)法徹底回避民間習(xí)慣、道德和情理資源，反而需要依托民間法及道德權(quán)威的力量。然而根據(jù)筆者的調(diào)研，30%的調(diào)解員認(rèn)為即便是法律規(guī)定也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗和習(xí)慣，現(xiàn)實(shí)中以習(xí)慣情理為依據(jù)拒斥或代替法律規(guī)定的現(xiàn)象也并不罕見(jiàn)。這種認(rèn)識(shí)和調(diào)解策略雖然適應(yīng)了人民調(diào)解對(duì)“地方性知識(shí)”的借力，但是不甄別習(xí)俗或夸大習(xí)俗進(jìn)而替代法律顯然也是對(duì)法治視野下人民調(diào)解合法性的背離。

一方面，習(xí)慣情理的不規(guī)范適用表現(xiàn)在有法律明確規(guī)定的前提下而拒斥法律，夸大倫理、習(xí)俗價(jià)值的情形。例如農(nóng)村“五保戶(hù)”有“頂盆送終”者繼承財(cái)產(chǎn)的風(fēng)俗習(xí)慣。A村“五保戶(hù)”梁某一直由村集體給予生活幫扶，且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一清查活動(dòng)中與村委會(huì)簽訂供養(yǎng)協(xié)議，但梁某的侄子以其為梁某“頂盆送終”而要求繼承梁某遺產(chǎn)。人民調(diào)解員認(rèn)為盡管有供養(yǎng)協(xié)議的存在，但是“頂盆送終”是地方風(fēng)俗也應(yīng)當(dāng)尊重，所以在調(diào)解程序中支持梁某侄子，質(zhì)疑村集體依據(jù)法律提出的合理訴求。應(yīng)當(dāng)看到，如果當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到有效保障，則可能增加沖突擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。由于當(dāng)前對(duì)于民間法的規(guī)范外延處于不確定的狀態(tài)，在鄉(xiāng)村社會(huì)仍然大量存在著類(lèi)似于該案例所表現(xiàn)出的習(xí)慣與風(fēng)俗，尤其是發(fā)生在家庭或宗族內(nèi)部的贍養(yǎng)糾紛、財(cái)產(chǎn)分割和鄉(xiāng)村儀式等，更能凸顯倫理、習(xí)俗的活躍與強(qiáng)勁。換言之，現(xiàn)代法治立場(chǎng)下習(xí)慣、倫理的強(qiáng)制力勢(shì)必弱于制定法，但習(xí)慣法對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響力仍舊十分顯著。

筆者在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在家庭矛盾的調(diào)解中，尤其是婚外情引起的暴力沖突甚至傷害事件，人民調(diào)解特別是村級(jí)調(diào)解員往往還是基于鄉(xiāng)村社會(huì)“面子”、“忠貞”的行為邏輯容忍甚至助長(zhǎng)這一行為。例如筆者在為當(dāng)?shù)靥峁┓勺稍?xún)期間，多名人民調(diào)解員講述發(fā)生在本村的婚外情糾紛，尤其是存在女方出軌的情形時(shí)，都認(rèn)為丈夫?qū)ζ拮邮┍┚哂小罢?dāng)性”。盡管這可能是出于維護(hù)家庭關(guān)系的目的，但如果調(diào)解員不進(jìn)行明法析理、一味追求家庭秩序穩(wěn)定而忽視法律對(duì)民間私刑和暴力行為的禁止，無(wú)疑是對(duì)法治的違背。易言之，過(guò)分夸大倫理規(guī)范和內(nèi)生性規(guī)范的價(jià)值，將其挺在法律前面，諸如肯定男尊女卑的陋習(xí)、過(guò)分區(qū)分血親姻親的行為等，以倫理替代法律、以?xún)?nèi)生性規(guī)范掩蓋法律強(qiáng)制性和禁止性規(guī)定，則是違背現(xiàn)代法治精神的不當(dāng)行為。

另一方面，在缺乏法律明確規(guī)定的情形下，也存在適用習(xí)慣不適當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。在有關(guān)如何適用習(xí)慣進(jìn)行調(diào)解的調(diào)查中，82%的調(diào)解員認(rèn)為甄別優(yōu)良風(fēng)俗和不良習(xí)慣應(yīng)當(dāng)以是否得到群眾認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn)。例如D村村民黨某因蓋房需要，在距離張某祖墳較近處挖土，張某得知后要求黨某賠償，遭到黨某拒絕，調(diào)解員提出黨某在張某祖墳處做場(chǎng)法事以彌合糾紛的建議。可見(jiàn)調(diào)解員并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己提出做法事的建議是違背社會(huì)風(fēng)尚的陋習(xí)。對(duì)封建迷信的支持看起來(lái)化解了糾紛，實(shí)際上也是違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的不當(dāng)行為。

4.調(diào)解結(jié)果違背保障權(quán)益的法治精神

法治精神是為人們所普遍感知和認(rèn)同的保護(hù)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)正義的精神。社會(huì)主義法治精神也是以要求社會(huì)主體遵守法律規(guī)范為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)保障法律權(quán)益和法律權(quán)威。然而，鄉(xiāng)村社會(huì)一直以一種務(wù)實(shí)性的思維和行動(dòng)邏輯進(jìn)行著生活和生產(chǎn)，這種務(wù)實(shí)性表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的過(guò)度關(guān)注以及對(duì)結(jié)果的重視。鄉(xiāng)村社會(huì)的解紛過(guò)程在內(nèi)生規(guī)范的影響下也具有務(wù)實(shí)性特征。表現(xiàn)為對(duì)于義務(wù)的強(qiáng)調(diào)和對(duì)權(quán)利的忽視，“難以在社會(huì)生活中形成基于權(quán)利的社會(huì)秩序”。以及對(duì)于現(xiàn)實(shí)情境中短期利益實(shí)現(xiàn)的追求，而對(duì)法治價(jià)值實(shí)現(xiàn)與法治精神落實(shí)的忽視。

在問(wèn)卷調(diào)查中，針對(duì)調(diào)解結(jié)果如果侵害群眾合法權(quán)益該如何處理的問(wèn)題，結(jié)果顯示40%的調(diào)解員認(rèn)為如果當(dāng)事人不知曉自己合法權(quán)益受到侵害，他們則默認(rèn)為當(dāng)事人同意以繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解協(xié)議達(dá)成及履行。例如N鎮(zhèn)D村的賈某與張某前后相鄰，D村在縣政府實(shí)施的村莊辦公環(huán)境改善工程中擴(kuò)建了村委會(huì)辦公面積。在沒(méi)有宅基地置換審批的情況下購(gòu)買(mǎi)了賈某一半宅基地，后來(lái)賈某因建房與鄰居張某發(fā)生矛盾。村集體違規(guī)置換宅基地是對(duì)集體利益的侵犯，而調(diào)解員盡管認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題的嚴(yán)重性卻擱置處理，使得法律中的強(qiáng)行性規(guī)范被規(guī)避、禁止性規(guī)范被突破。面對(duì)村民賈某嚴(yán)重侵犯他人合法權(quán)益的情況，調(diào)解員不是保障張某的合法權(quán)益，而是企圖幫助村集體掩蓋錯(cuò)誤和過(guò)失。這種調(diào)解思路不僅表現(xiàn)出對(duì)合法權(quán)益的忽視，也是對(duì)法律底線(xiàn)和法治精神的嚴(yán)重違背。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層人民調(diào)解所涉紛爭(zhēng)大都依靠調(diào)解員的個(gè)人魅力和身份權(quán)威而解決，村莊的調(diào)解員本身可能就是村干部。在缺乏有效規(guī)范和懲戒機(jī)制的前提下，以短期的合意達(dá)成為主要目的，忽視當(dāng)事人日后可能形成的法律信任危機(jī)和負(fù)面社會(huì)效果。此種情況下，調(diào)解的解紛功能異化為壓迫性力量促使當(dāng)事人權(quán)益或公共利益遭受侵害。類(lèi)似于該案中所反映的，避重就輕的調(diào)解員利用自己的權(quán)威協(xié)助掩蓋村集體違法行為，背離了法治建設(shè)的基本要求。

針對(duì)調(diào)解協(xié)議履行問(wèn)題的調(diào)查顯示，94%的群眾在知曉簽署的調(diào)解協(xié)議侵害自己合法權(quán)益時(shí)，會(huì)選擇訴訟或其他途徑維權(quán)。例如在一起房屋糾紛調(diào)解中，馬某成新建樓房在挖地基時(shí)由于回填延遲，致使鄰居馬某亮平房出現(xiàn)裂縫。馬某亮并不知道其房屋已成危房，調(diào)解員也未告知其享有的法律權(quán)益，最終以9000元的維修費(fèi)用促使雙方快速達(dá)成協(xié)議。之后馬某亮起訴至法院，案件一直到二審終結(jié)還未事了，人民調(diào)解的介入和調(diào)解結(jié)果也成為案件審理的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。調(diào)解不僅沒(méi)有化解糾紛，反而引發(fā)了社區(qū)民眾對(duì)人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)公平正義價(jià)值的質(zhì)疑與非議。申言之，由于調(diào)解中過(guò)分追求現(xiàn)實(shí)矛盾的解決，從而忽視了對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保障，忽視了對(duì)法律規(guī)范中公平正義、誠(chéng)實(shí)守信價(jià)值的貫徹，矛盾的隱患仍然存在。一旦矛盾再度公開(kāi)化，合法權(quán)益受損的一方則有可能對(duì)法律失去信心。所以，這種過(guò)分追求結(jié)果合意，忽略法律權(quán)利義務(wù)的人民調(diào)解不僅是危險(xiǎn)的，而且是對(duì)調(diào)解機(jī)制合法性的損害。

（二）鄉(xiāng)村人民調(diào)解中法律適用問(wèn)題的產(chǎn)生原因

1.調(diào)解員隊(duì)伍：維穩(wěn)大于維權(quán)的錯(cuò)誤思維與法律知識(shí)的欠缺

全面依法治國(guó)對(duì)所有社會(huì)主體都提出了依法行事的要求，調(diào)解員一方面不得不將法律作為重要依據(jù)，強(qiáng)調(diào)不能違反法律的強(qiáng)行性規(guī)定。同時(shí)《人民調(diào)解法》要求調(diào)解員履行明法析理的義務(wù)和責(zé)任，將調(diào)解的過(guò)程和結(jié)果以法律規(guī)定或認(rèn)可的方式展現(xiàn)。但調(diào)解員的思維慣性中最核心的目的與追求是解決糾紛、穩(wěn)定秩序，而非法律規(guī)則的全然落實(shí)。尤其是對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序、保障安定的重視，即“維穩(wěn)勝于維權(quán)”。因此，調(diào)解員在解決糾紛時(shí)，往往將化解矛盾糾紛、維護(hù)和保障當(dāng)事人權(quán)益的制度目的異化為維穩(wěn)和壓制。

當(dāng)然，“人民調(diào)解制度正義的特殊性決定了其解紛的程序不同于準(zhǔn)司法或司法程序”，而是自主性、群眾性解紛活動(dòng)。在司法活動(dòng)中，法律作為最核心的行為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和裁判依據(jù)進(jìn)行適用，法律關(guān)系和法律責(zé)任越清楚明確對(duì)于糾紛的解決越有利，且整個(gè)司法活動(dòng)都是圍繞著國(guó)家法律規(guī)范而展開(kāi)。但是人民調(diào)解作為群眾自治性解紛活動(dòng)則并非如此。作為典型的解紛競(jìng)技場(chǎng)，法律、習(xí)慣、道德話(huà)語(yǔ)甚至調(diào)解者手中握有的資源都是可以拿來(lái)用的調(diào)解資源和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。以解紛和維穩(wěn)為核心目標(biāo)的調(diào)解活動(dòng)并不在意法律規(guī)范的落實(shí)是否恰當(dāng)、充分，而是在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上策略性的調(diào)動(dòng)包括法律規(guī)范在內(nèi)的多種資源。另外，由于目前鄉(xiāng)村地區(qū)的人民調(diào)解往往鑲嵌于行政機(jī)構(gòu)或基層自治機(jī)構(gòu)之中，無(wú)法擺脫行政傳導(dǎo)帶來(lái)的壓力，人民調(diào)解員也就承擔(dān)了維穩(wěn)、普法的行政壓力。許多地方將調(diào)解成功、調(diào)解不訴訟等作為調(diào)解員考評(píng)續(xù)聘要求或工資績(jī)效指標(biāo)，導(dǎo)致調(diào)解員急于追求在當(dāng)事人中達(dá)成合意，甚至以各種理由脅迫、誘使當(dāng)事人自忍或犧牲權(quán)益以息事寧人。尤其是一些人民調(diào)解員本身是村自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，這樣的疊加身份為其借以公共產(chǎn)品供給為由，阻礙群眾申訴提供了便利和可能性。

調(diào)解員法律適用不規(guī)范的原因也包括法律知識(shí)的欠缺，尤其是對(duì)法治原則及法治精神的忽視。據(jù)筆者調(diào)查，調(diào)解員的年齡一般在45-60歲。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面共三名專(zhuān)職調(diào)解員，兩名為當(dāng)?shù)赝瓿筛咧薪逃拇迕瘢瑢儆诤贤茊T工。另一名是接受了函授專(zhuān)科教育的司法所長(zhǎng)。三名調(diào)解員平時(shí)除了負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛以外，還負(fù)責(zé)社區(qū)矯正與法律宣傳工作。村級(jí)調(diào)解員多以在職村干部、退伍軍人和退休教師為主，除了退休教師具有相對(duì)較高的文化素養(yǎng)，只有20%的調(diào)解員接受過(guò)高中教育，初中及以下學(xué)歷占比80%。筆者調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，由于缺乏對(duì)法律知識(shí)和法治精神的掌握、理解，調(diào)解員往往只能倚重習(xí)慣規(guī)則和道德規(guī)勸化解糾紛。同時(shí)，調(diào)解員不如實(shí)記錄調(diào)解過(guò)程往往是自認(rèn)為只要能夠解決糾紛，記錄并不重要。加之文化水平限制，無(wú)法用客觀(guān)、流暢且符合法律規(guī)范的語(yǔ)言表達(dá)，因此不記錄或者套用模板、裁剪事實(shí)則最省時(shí)省力。

隨著法治的不斷完善，對(duì)于糾紛在法律關(guān)系上的認(rèn)定并不困難，但是調(diào)解員由于對(duì)法律知識(shí)的陌生以及維穩(wěn)大于維權(quán)的思維慣性，經(jīng)常會(huì)在調(diào)解中輕視對(duì)法律規(guī)范的闡釋?zhuān)幌Ｍ?dāng)事人盡快縮小認(rèn)識(shí)差距，進(jìn)而迅速達(dá)成合意。在對(duì)調(diào)解員是否會(huì)在調(diào)解中主動(dòng)闡述法律規(guī)范的調(diào)查中，44%的調(diào)解員表示不一定或不會(huì)在調(diào)解中詳細(xì)闡釋法律規(guī)定。例如調(diào)研中H村何某鵬將廢棄電線(xiàn)桿改造為排水管，由于裸露在外的部分高于路面，致使開(kāi)飯館的何某輝小女兒玩耍時(shí)被絆倒受傷。調(diào)解員多次強(qiáng)調(diào)何某輝如果不同意調(diào)解協(xié)議，則村集體將不再配合其某些工作。另又告知何某鵬，如果不能接受調(diào)解協(xié)議，將依據(jù)村民公約對(duì)其行為進(jìn)行公示和宣傳。事實(shí)上，法律對(duì)于侵權(quán)行為的責(zé)任義務(wù)規(guī)定清晰完備，調(diào)解員如果能夠釋法明理、依法調(diào)解，不僅能夠化解糾紛，還能起到法律宣傳和教育的目的。申言之，輕視法律闡釋、依靠強(qiáng)權(quán)威壓當(dāng)事人的調(diào)解方式雖然能夠暫息糾紛，卻與調(diào)解機(jī)制的宗旨相違背。

2.鄉(xiāng)村社會(huì)民眾：對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的重視及對(duì)法律權(quán)益的忽視

鄉(xiāng)村社會(huì)民眾對(duì)法律的認(rèn)知及適用法律產(chǎn)生社會(huì)后果的考量影響著法律的適用。從鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境的變革看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及新時(shí)期國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)不斷對(duì)鄉(xiāng)村政權(quán)組織和鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境進(jìn)行著新的塑造。“法律下鄉(xiāng)成為對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行制度整合的重要命題”，法律作為這一新時(shí)期最具正當(dāng)性的行為規(guī)范成為評(píng)判糾紛當(dāng)事人行為效力的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，現(xiàn)代傳媒技術(shù)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以及國(guó)家法律宣傳活動(dòng)的深入使得法律知識(shí)和法律服務(wù)的獲取比較便捷，村民的法律意識(shí)也有很大改觀(guān)，法律思維和私權(quán)觀(guān)念基本能夠得到村民認(rèn)同。但是在法律適用上村民似乎又顯示出矛盾的心理：一方面肯定了國(guó)家法律的權(quán)威性和威懾力，在糾紛發(fā)生后的解紛中主動(dòng)將法律作為自己的話(huà)語(yǔ)資源。另一方面又不愿完全依照法律規(guī)范解決糾紛，表現(xiàn)出某種不徹底性。尤其是發(fā)生在村莊社區(qū)內(nèi)部或親緣關(guān)系之間等特定群體的矛盾和糾紛，當(dāng)事人也沒(méi)有在法律框架內(nèi)進(jìn)行權(quán)利義務(wù)界定、法律責(zé)任劃分以及實(shí)施法律制裁的強(qiáng)烈意愿與追求。

除此之外，部分村民的畏訟心理和對(duì)村干部的依賴(lài)，以及對(duì)法律內(nèi)容、功能的片面認(rèn)知也會(huì)影響法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)，“部分農(nóng)民的法律意識(shí)目前仍相對(duì)淡薄”。雖然經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促使村民生活的外向性不斷擴(kuò)張，但“面子”“和為貴”“息事寧人”等觀(guān)念仍然根深蒂固，加上長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于村莊內(nèi)部權(quán)威，尤其是對(duì)村民自治組織干部的依賴(lài)或畏懼，也不會(huì)過(guò)于主動(dòng)的要求嚴(yán)格落實(shí)自己的法律權(quán)益。

再一方面，由于生活的交互性和長(zhǎng)期性，村莊內(nèi)部評(píng)價(jià)對(duì)于鄉(xiāng)村民眾具有更深刻地社會(huì)意義和倫理意義。當(dāng)事人往往也希望通過(guò)自己的退讓妥協(xié)甚至主動(dòng)放棄某些法定權(quán)益，釋放解紛善意和彰顯自己的人格魅力，從而獲得社區(qū)較高的評(píng)價(jià)。這并不違反法律強(qiáng)行性規(guī)定，但這也給調(diào)解員突破當(dāng)事人的處分權(quán)、自作主張或代為決策等不規(guī)范適法留下空間。

三、鄉(xiāng)村人民調(diào)解法律適用不規(guī)范的消極后果

“鄉(xiāng)村調(diào)解具有超越司法之上的意義”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一方面，人民調(diào)解作為一種治理手段和制度供給，發(fā)揮著解決糾紛和秩序形成的功能，維護(hù)著基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定。另一方面，由于部分調(diào)解員對(duì)達(dá)成合意的過(guò)分追求和對(duì)權(quán)益保障與法律價(jià)值的忽視，導(dǎo)致了對(duì)法律的誤讀、誤用。法律蘊(yùn)含的權(quán)利、正義、自由價(jià)值在實(shí)踐中落空，長(zhǎng)此以往將會(huì)形成對(duì)人民調(diào)解機(jī)制的信任危機(jī)，也不利于法治社會(huì)和法治國(guó)家建設(shè)。簡(jiǎn)而言之，人民調(diào)解在解決糾紛的同時(shí)，部分調(diào)解員對(duì)法律的主觀(guān)解讀和錯(cuò)誤適用在很大程度上損害了法律規(guī)范的生命力，造成法律實(shí)踐上的困境。

（一）法律規(guī)范的真實(shí)目的落空

法律目的實(shí)現(xiàn)指的是法律在鄉(xiāng)村社會(huì)生活中所呈現(xiàn)的定分止?fàn)?、確認(rèn)和維護(hù)權(quán)益以及秩序效益和正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。由于人民調(diào)解存在的法律錯(cuò)誤解讀和適用不當(dāng)，或者以習(xí)俗代替法律甚至直接規(guī)避法律等不規(guī)范行為，表面看似化解了糾紛、壓制了矛盾，但是也可能導(dǎo)致法治蘊(yùn)含的更深層次的維護(hù)權(quán)益和實(shí)現(xiàn)正義目的落空。

調(diào)解中法律適用不規(guī)范在法治建設(shè)的視角下顯示出的是：法律本身的權(quán)益保障理念和正義價(jià)值被替換為合意達(dá)成和維穩(wěn)壓力，使得在法治實(shí)施體系中，公平正義的制度目的和法治原則幾近落空。換言之，過(guò)度主觀(guān)解讀法律規(guī)則或?qū)Ψ梢?guī)則適用不當(dāng)造成法律無(wú)法在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生有效的規(guī)制作用。同時(shí)，法律在被調(diào)解員策略性解讀和不規(guī)范適用的狀況下，法律規(guī)范所期許的權(quán)利保障圖景和基于法治建設(shè)產(chǎn)生的秩序效益也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種錯(cuò)誤還可能引發(fā)消極的負(fù)面社會(huì)效果。所以，不管調(diào)解員對(duì)法律規(guī)則的誤讀屬于有意還是無(wú)意，其讓當(dāng)事人接受調(diào)解結(jié)果的方式是欺騙還是強(qiáng)制，都違背了依法調(diào)解的基本原則，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解節(jié)約司法資源、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能。

《人民調(diào)解法》指出人民調(diào)解的目的是及時(shí)解決糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。及時(shí)解決不意味著簡(jiǎn)單擺平，社會(huì)和諧穩(wěn)定更不是意味著壓制和脅迫。“未來(lái)選擇人民調(diào)解的當(dāng)事人更多是以法律規(guī)范為出發(fā)點(diǎn)”，化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本邏輯和重要支撐是在保障權(quán)益和促進(jìn)正義的價(jià)值追求下，各種社會(huì)關(guān)系有序運(yùn)行。堅(jiān)持《人民調(diào)解法》第三條規(guī)定的平等自愿、不違背法律法規(guī)、以及尊重當(dāng)事人權(quán)益的調(diào)解原則。但是如果調(diào)解員將自愿調(diào)解的原則演化為只要雙方達(dá)成合意就可以替代法律規(guī)范上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律責(zé)任劃分，進(jìn)而在調(diào)解過(guò)程中對(duì)法律條文隨意解釋、敷衍適用、視而不見(jiàn)，使得法律規(guī)范和法治精神無(wú)法落實(shí)，法律所期待的社會(huì)效果也就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。這不僅不能發(fā)揮人民調(diào)解本應(yīng)具備的靈活處理糾紛，減少矛盾激化的制度優(yōu)勢(shì)，反而成為誘發(fā)矛盾擴(kuò)大、破壞社會(huì)秩序長(zhǎng)期穩(wěn)定的因素。換句話(huà)說(shuō)，人民調(diào)解在狹隘維穩(wěn)觀(guān)和法律素養(yǎng)較低的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等多重原因作用下，權(quán)益保障和正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)就會(huì)存在遭到忽視的風(fēng)險(xiǎn)，從而背離人民群眾的期待，也不利于從源頭上形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

（二）人民調(diào)解的制度信任危機(jī)

對(duì)人民調(diào)解的信任體現(xiàn)為群眾樂(lè)意利用調(diào)解機(jī)制維護(hù)自身權(quán)益。現(xiàn)實(shí)中，人民調(diào)解對(duì)法律的不規(guī)范適用也會(huì)造成制度信任的危機(jī)。調(diào)解員在調(diào)解中往往會(huì)對(duì)法律適用的條件和負(fù)面后果進(jìn)行夸大，告知當(dāng)事人搜集法律證據(jù)的困難以及啟動(dòng)司法程序的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)等巨大的成本代價(jià)。這種策略不僅有一定的客觀(guān)因素，也基于鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)司法機(jī)制既信任其權(quán)威效力，又排斥完全適用的矛盾心態(tài)。但是某些顯失公平、忽視基本權(quán)益、違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的調(diào)解活動(dòng)也會(huì)影響民眾對(duì)法律規(guī)則的正確理解，降低調(diào)解制度的公信力。長(zhǎng)久來(lái)看，勢(shì)必會(huì)引發(fā)民眾對(duì)調(diào)解機(jī)制的不信任，進(jìn)而排斥人民調(diào)解。

事實(shí)上，不規(guī)范的人民調(diào)解不僅不能切實(shí)解決群眾的需求，也不利于建立起法治中國(guó)建設(shè)要求的全民守法格局。根據(jù)筆者的調(diào)查，調(diào)解員通過(guò)壓制、脅迫和誘使手段處理的矛盾糾紛，最終大多走上了司法程序，甚至有的當(dāng)事人在調(diào)解失望后，險(xiǎn)些釀成嚴(yán)重的社會(huì)危害后果。例如對(duì)贍養(yǎng)費(fèi)用、相鄰關(guān)系和婚外情中的暴力行為等方面的錯(cuò)誤解讀和不規(guī)范適用就在當(dāng)?shù)嘏d起一場(chǎng)討論，民眾對(duì)人民調(diào)解機(jī)制的公平性產(chǎn)生了懷疑，甚至使群眾產(chǎn)生了“信法不如信鬧”“調(diào)解不如訴訟”的觀(guān)念。

《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》明確提出加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)，推動(dòng)全社會(huì)增強(qiáng)法治觀(guān)念，使人民群眾自覺(jué)尊崇、信仰和遵守法律，有效維護(hù)各類(lèi)社會(huì)主體合法權(quán)益。調(diào)解的不規(guī)范實(shí)質(zhì)上是以犧牲機(jī)制公信力為代價(jià)的，也容易背離當(dāng)事人自愿的特點(diǎn)。在效益目的指引下使調(diào)解機(jī)制不僅具有脫離法律規(guī)范約束的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)減損法治社會(huì)建設(shè)提出的依法有效化解矛盾糾紛的制度效益。

（三）法治秩序與法律權(quán)威的消減

法治秩序是符合法治原則、價(jià)值和精神的社會(huì)秩序，是社會(huì)主體在完善的法律制度體系上有序活動(dòng)的社會(huì)形態(tài)，也是全面依法治國(guó)的目標(biāo)和結(jié)果。法律的權(quán)威是法律的不可侵犯性以及民眾對(duì)司法機(jī)制的信任。人民調(diào)解作為化解矛盾糾紛的前沿陣地，如果不能注重從長(zhǎng)期解決糾紛，只顧迎合考核需求、注重短期秩序的形成，則是對(duì)法治秩序的破壞，很可能導(dǎo)致權(quán)力壓制權(quán)利的局面。

在筆者調(diào)研中，不規(guī)范的人民調(diào)解對(duì)法律規(guī)則的誤讀誤用、漠視調(diào)解的程序正義以及過(guò)分追求合意的達(dá)成，不僅造成調(diào)解結(jié)果明顯忽視對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，最終也會(huì)促使人民調(diào)解背離推動(dòng)法治社會(huì)形成的制度定位與價(jià)值功能。如果是當(dāng)事人周?chē)氖烊瞬灰?guī)范適用法律調(diào)處糾紛，可能也只是法律知識(shí)和理解上的具體、個(gè)別、特殊情況，對(duì)法治秩序和法律權(quán)威的消極影響相對(duì)較小。但是以人民調(diào)解名義做出的帶有法治實(shí)踐性質(zhì)的活動(dòng)卻不能如此，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)解員主要是“基層司法所從事有償法律服務(wù)的工作人員”，除解紛外還具有宣傳普及法律知識(shí)、樹(shù)立法律權(quán)威的職責(zé)。而且在鄉(xiāng)村社會(huì)的認(rèn)知里，人民調(diào)解化解矛盾就是法律實(shí)踐的一部分。因此，在人民調(diào)解中過(guò)分強(qiáng)調(diào)法律的制裁性后果、隨意改變調(diào)解程序、忽視對(duì)合法權(quán)益的尊重與保障等，都是消減法治秩序和法律權(quán)威的行為。

四、法治社會(huì)建設(shè)中鄉(xiāng)村人民調(diào)解的未來(lái)走向與選擇

鄉(xiāng)村社會(huì)人民調(diào)解所反映出的法律實(shí)踐問(wèn)題，大體上可以概括為：其一，對(duì)于人民調(diào)解這種以自愿原則為基準(zhǔn)開(kāi)展的自治性、群眾性解紛活動(dòng)是否應(yīng)該通過(guò)法律進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，或者以法治話(huà)語(yǔ)進(jìn)行約束？其二，人民調(diào)解在建設(shè)法治中國(guó)的背景下，如何選擇契合法治建設(shè)期待和鄉(xiāng)村社會(huì)需求的路徑。大多數(shù)傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)是在法治建設(shè)不深入的背景下，立足于鄉(xiāng)土邏輯和自治立場(chǎng)，表現(xiàn)出對(duì)鄉(xiāng)村秩序自發(fā)性，以及習(xí)俗、情理等資源的重視。應(yīng)當(dāng)看到，在大力推行法治社會(huì)和法治國(guó)家建設(shè)的時(shí)代背景下，尤其是村民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒以及法律規(guī)范完善對(duì)鄉(xiāng)村維權(quán)路徑和解紛方式的影響，都使得人民調(diào)解必須與法治建設(shè)一體發(fā)展，在法治背景下探討人民調(diào)解的法治化及限度。因此，在法治社會(huì)建設(shè)中促使鄉(xiāng)村人民調(diào)解的運(yùn)行和發(fā)展，就要強(qiáng)調(diào)法律的底線(xiàn)思維，規(guī)范習(xí)慣、情理的適用，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的法律教育和管理。

（一）強(qiáng)化人民調(diào)解解紛的法律底線(xiàn)思維

法律底線(xiàn)本質(zhì)上是法律規(guī)范所具備的國(guó)家強(qiáng)制性和普遍適用性的體現(xiàn)，包括不得以壓制手段掩蓋正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。人民調(diào)解機(jī)制雖然是依法設(shè)立的群眾性組織，但對(duì)于法律的強(qiáng)制性、禁止性規(guī)范和涉及當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)的矛盾糾紛，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)范，不能為達(dá)成合意而隨意變通、刻意歪曲法律。首先應(yīng)建立人民調(diào)解與法院對(duì)接制度，調(diào)解不能將及時(shí)化解糾紛理解為必須化解糾紛，有些不適宜調(diào)解的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。其次建立調(diào)解文書(shū)的定期審查制度，嚴(yán)格落實(shí)調(diào)解員明法析理義務(wù)。再次，建立與村（居）法律顧問(wèn)的聯(lián)合工作機(jī)制，村（居）法律顧問(wèn)對(duì)于疑難案件和涉及當(dāng)事人基本權(quán)利的案件，需審查調(diào)解結(jié)果是否遵守法律的強(qiáng)行性和禁止性規(guī)定。最后應(yīng)當(dāng)發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的便捷、透明優(yōu)勢(shì)，嘗試聘請(qǐng)退休法官、專(zhuān)業(yè)律師等作為數(shù)字調(diào)解員，與人民調(diào)解一同參與調(diào)解，確保調(diào)解活動(dòng)合法高效。

人民調(diào)解不能僅僅關(guān)注現(xiàn)實(shí)矛盾的化解，還要注重從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)保障當(dāng)事人自由意志、合法權(quán)益以及公共利益。從法治建設(shè)的視角來(lái)看，人民調(diào)解的正當(dāng)性不是合意性而是合法性。因此處分權(quán)并不是法律規(guī)避權(quán)，更非違法特權(quán)。在調(diào)解活動(dòng)中不能僅僅強(qiáng)調(diào)糾紛的化解，更不能以明顯不合法的手段迫使、誘使當(dāng)事人達(dá)成合意。因此，一方面要完善《人民調(diào)解法》關(guān)于調(diào)解程序的規(guī)定，明確當(dāng)事人享有的平等表達(dá)權(quán)和開(kāi)展辯論的必要。另一方面，調(diào)解中如當(dāng)事人對(duì)自己的合法權(quán)益不明晰、不知情，需建立法律風(fēng)險(xiǎn)告知與記錄制度，詳細(xì)告知其享有的法律權(quán)益和面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，不能默認(rèn)為當(dāng)事人同意或以當(dāng)事人同意為理由而繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。

（二）依法適用習(xí)慣情理規(guī)則化解糾紛

應(yīng)當(dāng)看到，“新型習(xí)慣法本質(zhì)上是社會(huì)法”，人民調(diào)解依托習(xí)慣和道德情理化解糾紛是必不可少的，也正是體現(xiàn)其制度優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵內(nèi)容。通過(guò)筆者的調(diào)研，地方性知識(shí)對(duì)于維護(hù)鄉(xiāng)村秩序具有不容忽視和不可替代的作用。但是在適用習(xí)慣情理時(shí)突破法律的強(qiáng)行性和禁止性規(guī)定，以道德脅迫和權(quán)威壓制則嚴(yán)重背離了《人民調(diào)解法》規(guī)定的自愿原則和守法原則。依法適用習(xí)慣、情理資源必須遵守法律優(yōu)先、習(xí)慣補(bǔ)強(qiáng)原則，注重在法治原則要求下對(duì)習(xí)慣等資源的甄別，將優(yōu)良習(xí)慣制度化為村規(guī)民約并明確其內(nèi)涵。對(duì)于依照習(xí)慣規(guī)則和道德情理進(jìn)行的調(diào)解，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化調(diào)解員的論證義務(wù)，在調(diào)解記錄中論證習(xí)慣的合理性及適用必要性。

在沒(méi)有法律明確規(guī)定的情形下，單獨(dú)適用習(xí)慣、情理規(guī)則要符合社會(huì)主義風(fēng)尚和法治精神。因此要完善權(quán)利救濟(jì)制度，賦予當(dāng)事人對(duì)調(diào)解出現(xiàn)違反社會(huì)主義風(fēng)尚和法治要求的情形時(shí)，享有駁回權(quán)與異議權(quán)。這就要求對(duì)待習(xí)慣法則和情理資源要結(jié)合法治社會(huì)和法治國(guó)家建設(shè)的理念和需要，不能認(rèn)為僅是群眾長(zhǎng)期實(shí)踐的結(jié)果或得到群眾認(rèn)可就可以在調(diào)解中適用。

（三）加強(qiáng)人民調(diào)解的規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化建設(shè)

 在針對(duì)群眾、調(diào)解員和村干部的調(diào)研座談中，很多調(diào)解員都表示隨著法治建設(shè)的深入發(fā)展，民眾的法治意識(shí)逐步提高，依法調(diào)解的需求與日俱增。完全依照傳統(tǒng)的道德規(guī)勸、身份壓制不僅很難徹底化解糾紛，反而會(huì)引發(fā)群眾對(duì)人民調(diào)解的信任危機(jī)，進(jìn)而加重訴訟壓力。所以，加強(qiáng)人民調(diào)解的規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)法治視野下人民調(diào)解新發(fā)展的關(guān)鍵因素。首先要完善《人民調(diào)解法》。依照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，縣級(jí)以上司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和教育培訓(xùn)，但并不直接參與人民調(diào)解的具體工作。然而現(xiàn)實(shí)生活中，人民調(diào)解委員會(huì)一般都擁有“政治系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的支持、指導(dǎo)和幫助”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是“兩塊牌子，一套人馬”，基層政府往往也將人民調(diào)解納入到自己的行政管理體制之中，賦予其化解矛盾沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”地位。因此《人民調(diào)解法》應(yīng)進(jìn)一步彰顯人民調(diào)解的自治性和群眾性特征，完善市場(chǎng)化運(yùn)行和調(diào)解專(zhuān)業(yè)化機(jī)制。其次，促使調(diào)解員隊(duì)伍從村干部兼任逐步走向兼具法律知識(shí)與調(diào)解技藝的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)化調(diào)解道路，擺脫維穩(wěn)大于維權(quán)的調(diào)解思維和法律知識(shí)欠缺帶來(lái)的消極影響。

另外，注重調(diào)解員教育培育與日常管理。首先，建立和完善調(diào)解員職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，將學(xué)歷條件、法律素養(yǎng)、調(diào)解技能及群眾滿(mǎn)意度等作為調(diào)解員選拔聘任、工作考核的重要部分。并將崗前培訓(xùn)確定為上崗前置程序，促使人民調(diào)解員積極、承擔(dān)明法析理的義務(wù)與責(zé)任。其次，建立調(diào)解督查制度和調(diào)解員年度述職、評(píng)議制度，加強(qiáng)對(duì)違法調(diào)解行為的防范與制裁，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行有效追責(zé)。以問(wèn)責(zé)約束機(jī)制為核心，通過(guò)調(diào)解公開(kāi)和審查監(jiān)管手段，推動(dòng)人民調(diào)解工作規(guī)范化。最后，司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定調(diào)解員培優(yōu)計(jì)劃，充分利用網(wǎng)絡(luò)教育、法院旁聽(tīng)、典型樹(shù)立等開(kāi)展教育培訓(xùn)。完善調(diào)解員級(jí)別晉升制度及激勵(lì)機(jī)制，以職業(yè)歸屬感為抓手提升調(diào)解員工作動(dòng)力。

五、結(jié)語(yǔ)

法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。在全面依法治國(guó)新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化依法治理，培育全社會(huì)辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境?！币蚨瑥幕鶎油七M(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，使法律成為社會(huì)主體行為活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，離不開(kāi)發(fā)揮人民調(diào)解機(jī)制在矛盾糾紛調(diào)處中的重要作用，更要求善于用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)清醒的看到，鄉(xiāng)村人民調(diào)解作為解決矛盾糾紛的重要方式和社會(huì)治理的重要手段，在增強(qiáng)鄉(xiāng)村群眾的法治觀(guān)念、提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化水平和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等方面負(fù)有重要的使命。正因如此，必須杜絕調(diào)解過(guò)程中的法律適用亂象，防止為案結(jié)事了的短期效益而違法調(diào)解。這樣的調(diào)解不僅不利于提高全民法治觀(guān)念，也不利于提升社會(huì)治理法治化水平，最終會(huì)演化為法治中國(guó)建設(shè)的阻滯力量。為更好促進(jìn)法治鄉(xiāng)村、法治社會(huì)和法治中國(guó)建設(shè)，鄉(xiāng)村人民調(diào)解員在調(diào)解過(guò)程中必須堅(jiān)持法律底線(xiàn)，認(rèn)真履行釋明法律義務(wù)，積極維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，在不違背法律強(qiáng)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用法律、道德、習(xí)慣和村民自治規(guī)則有效化解矛盾糾紛。