法治鄉(xiāng)村背景下人民調(diào)解的實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑

——基于H省五地的經(jīng)驗(yàn)考察

中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 第44卷第8期

作者簡(jiǎn)介：

江嵐，湖北大學(xué)副教授，主要研究刑事法學(xué)、社會(huì)治理法學(xué)；

黃博健，湖北大學(xué)助理研究員，主要研究社會(huì)治理法學(xué)。

摘要：鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村人民調(diào)解逐漸成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一個(gè)重要手段。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)正處于快速轉(zhuǎn)型期，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村依法治理，應(yīng)更注重以人民調(diào)解委員會(huì)為主導(dǎo)的矛盾糾紛依法化解模式。通過(guò)對(duì)H省五地的實(shí)地調(diào)查，當(dāng)前鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行中面臨調(diào)解組織缺乏實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性、調(diào)解活動(dòng)的開(kāi)展缺乏經(jīng)費(fèi)支持、人民調(diào)解機(jī)制下解紛調(diào)解意識(shí)缺位等現(xiàn)實(shí)困境。應(yīng)當(dāng)促進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專(zhuān)職化發(fā)展，持續(xù)改進(jìn)調(diào)解工作激勵(lì)制度，積極推進(jìn)“三治”協(xié)同治理，充分發(fā)揮人民調(diào)解制度在推動(dòng)法治鄉(xiāng)村助力鄉(xiāng)村振興中的重要作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；人民調(diào)解；法治鄉(xiāng)村；基層社會(huì)治理

加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)全面依法治國(guó)的關(guān)鍵步驟，以法治方式促進(jìn)矛盾糾紛多元化解是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性工作。2023年8月18日，司法部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于常態(tài)化開(kāi)展“鄉(xiāng)村振興法治同行”活動(dòng)的通知》中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)鄉(xiāng)村矛盾糾紛預(yù)防化解，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村法律服務(wù)多元化發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)?，F(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活方式及社會(huì)構(gòu)成均發(fā)生了較大的變化，由此產(chǎn)生的矛盾糾紛也體現(xiàn)出類(lèi)型多樣化、主體多元化、調(diào)處疑難化等特點(diǎn)^[]。為此，需要探索出一條符合鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律的矛盾糾紛化解機(jī)制。

一、鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解研究的回顧與反思

人民調(diào)解本質(zhì)上是一種基層社會(huì)治理方式，并非是單純的糾紛解決制度。人民調(diào)解強(qiáng)調(diào)的依法化解矛盾糾紛與訴訟程序所追求的公正判決具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，其在程序上擁有一些優(yōu)勢(shì)。訴訟作為一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，提倡以程序正義促進(jìn)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，但在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中對(duì)訴訟強(qiáng)烈否定的價(jià)值取向和訴訟程序本身的復(fù)雜性及訴訟的拖延和高成本本身都會(huì)導(dǎo)致訴訟各方面的成本大幅上升，從而達(dá)到抑制訴訟的效果。有學(xué)者提出，即使是國(guó)家權(quán)力以“法治”的名義或方式進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)也是困難的。一方面，農(nóng)民在遇到糾紛時(shí)通常會(huì)以私力救濟(jì)代替公力救濟(jì)。這種私力救濟(jì)所依托的鄉(xiāng)土情理，實(shí)質(zhì)上是一種村落秩序的保護(hù)機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)成村民生活和行動(dòng)的習(xí)慣。另一方面，在鄉(xiāng)村社會(huì)，代表國(guó)家公權(quán)力的法律是脫離農(nóng)民生活的規(guī)則體系。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，抽象的法律條文與其日常生活是隔離的，法律獨(dú)立的程序規(guī)則和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村倫理觀(guān)念有著較大的差異，而以訴訟為核心的法律服務(wù)在運(yùn)作時(shí)所需的社會(huì)成本也使其難以深入鄉(xiāng)村社會(huì)。同時(shí)，鄉(xiāng)土社會(huì)中根深蒂固的“無(wú)訟”觀(guān)念也不會(huì)輕易使法治秩序替代舊有的禮治秩序。因此，法治鄉(xiāng)村的推進(jìn)需要在鄉(xiāng)土社會(huì)“禮”和“法”之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，堅(jiān)持和發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以人民調(diào)解制度的實(shí)踐為切入點(diǎn)實(shí)現(xiàn)法律意識(shí)在鄉(xiāng)村社會(huì)中的普及，進(jìn)一步完善基層群眾自治組織，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層轉(zhuǎn)移。

對(duì)于以調(diào)促解這一化解矛盾糾紛的方式，學(xué)界對(duì)其實(shí)踐價(jià)值的評(píng)價(jià)經(jīng)歷了一個(gè)從否定到肯定的過(guò)程。早期的部分學(xué)者認(rèn)為人民調(diào)解和法治屬于對(duì)立關(guān)系，提出人民調(diào)解不符合法治所蘊(yùn)含的正義原則，應(yīng)當(dāng)以訴訟判決的方式從根本上解決矛盾糾紛，從而對(duì)人民調(diào)解制度進(jìn)行了否定。甚至有學(xué)者指出，調(diào)解在本質(zhì)上體現(xiàn)了社會(huì)訴訟觀(guān)念的淡薄，是對(duì)法治建設(shè)的漠視。持該種觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者顯然是忽視了人民調(diào)解中的依法調(diào)解原則。隨著法治建設(shè)的不斷深入，有學(xué)者以法治和社會(huì)和諧的緊密聯(lián)系論證了法治的目標(biāo)，將多元化糾紛解決機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，又有學(xué)者提出，在鄉(xiāng)土正義供給面臨挑戰(zhàn)的情況下，在農(nóng)村地區(qū)建構(gòu)一種多元化的糾紛解決機(jī)制實(shí)質(zhì)上是對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)法治需求的一種回應(yīng)。

現(xiàn)階段學(xué)界關(guān)于我國(guó)農(nóng)村矛盾糾紛以及人民調(diào)解機(jī)制的研究較多，從整體上看，大多數(shù)研究均是從“個(gè)案”出發(fā)研究某個(gè)村鎮(zhèn)的具體情況，難以從政策角度解決實(shí)際困境。例如陳柏峰從法律民族志角度通過(guò)分析幾起具有代表性的糾紛案件深刻剖析了鄂南陳村糾紛解決實(shí)踐，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前的鄉(xiāng)村體制改革進(jìn)行了反思。徐垚等則針對(duì)矛盾糾紛化解的共治機(jī)制對(duì)X鎮(zhèn)矛盾糾紛化解機(jī)制改革情況進(jìn)行了分析，并對(duì)X鎮(zhèn)矛盾糾紛化解共治機(jī)制的優(yōu)化提出了相應(yīng)的對(duì)策。于潔陽(yáng)以蘇南A村為例對(duì)過(guò)渡型鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活特點(diǎn)進(jìn)行了研究，進(jìn)而探究在過(guò)渡型鄉(xiāng)村中人民調(diào)解的具體實(shí)踐及困境的成因。雖然上述研究均圍繞農(nóng)村矛盾糾紛類(lèi)型及其化解機(jī)制展開(kāi)了具體的論述，并從社會(huì)治理、鄉(xiāng)村振興等角度有針對(duì)性地提出了一系列對(duì)策，但正如費(fèi)孝通針對(duì)社區(qū)研究模式所帶來(lái)的“代表性問(wèn)題”提出的“局部不能概括全部”的答復(fù)，大多數(shù)研究?jī)H以某個(gè)具體的村鎮(zhèn)為研究對(duì)象進(jìn)而針對(duì)地方性的問(wèn)題進(jìn)行具體論述，缺乏對(duì)區(qū)域性農(nóng)村矛盾糾紛及其化解機(jī)制的深度分析。雖然其中涉及到了鄉(xiāng)村社會(huì)的一些共性問(wèn)題，但總體上仍未從法規(guī)政策層面對(duì)人民調(diào)解工作機(jī)制的完善提出對(duì)策，對(duì)如何在治理角度下優(yōu)化當(dāng)前鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)的研究較為匱乏。

事實(shí)上，在中國(guó)廣闊社會(huì)空間下展開(kāi)的局部田野調(diào)查難以闡述宏大的法律理論，對(duì)此有學(xué)者試圖跳出地域限制，希望能夠從宏觀(guān)角度總結(jié)出當(dāng)前鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解體系的困境及對(duì)策，但此類(lèi)研究過(guò)于注重理論分析，缺乏實(shí)踐層面的探索。例如雷望紅以贛南宋村作為研究范本，對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解體系中的動(dòng)員型調(diào)解模式進(jìn)行分析，并希望借此從宏觀(guān)層面為鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解規(guī)則體系提出建議。喻少如等將人民調(diào)解作為公共法律服務(wù)的一部分對(duì)其融入鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐進(jìn)路進(jìn)行了重構(gòu)，重點(diǎn)闡述了公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的理論邏輯。但部分研究缺乏實(shí)地調(diào)研分析，所提出的多為原則性或宏觀(guān)性的對(duì)策，在政府決策層面缺乏清晰的可操作性。

處理好矛盾的普遍性和特殊性的辯證關(guān)系，在堅(jiān)持社會(huì)現(xiàn)象普遍聯(lián)系的同時(shí)立足地域特色優(yōu)化人民調(diào)解工作模式，既是堅(jiān)持好全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的基本要求，也是發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要旨?；诖?，為了探尋當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛治理的實(shí)踐現(xiàn)狀，可在一定區(qū)域范圍內(nèi)探求具有實(shí)踐意義的更為公正高效可行的解紛方式，為行政機(jī)關(guān)的治理決策提供具有參考價(jià)值的建議。

二、鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實(shí)踐現(xiàn)狀與困境

筆者選取H省具有代表性的五地展開(kāi)田野調(diào)查，通過(guò)對(duì)基層調(diào)解工作的實(shí)踐情況展開(kāi)研究，歸納總結(jié)出鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行中存在的問(wèn)題，進(jìn)而分析當(dāng)前鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度的發(fā)展阻滯和成因。

（一）鄉(xiāng)村人民調(diào)解的具體實(shí)踐

2023年9月27日，由最高人民法院、司法部印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進(jìn)訴源治理的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)人民調(diào)解方式方法創(chuàng)新。由于我國(guó)地域廣大，民族眾多，而民間傳統(tǒng)習(xí)慣多受到不同文化的影響，進(jìn)而使中國(guó)傳統(tǒng)法律制度和文化呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨勢(shì)。有學(xué)者指出，因地制宜地根據(jù)地方特色構(gòu)建符合民生民意的矛盾糾紛解決機(jī)制有助于促進(jìn)法律與社會(huì)的交融。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在推動(dòng)基層社會(huì)治理的過(guò)程中根據(jù)地方實(shí)際情況和文化背景探索出了多種矛盾糾紛化解工作機(jī)制，且具有顯著的地方特色（見(jiàn)表1）。

H省內(nèi)各地區(qū)之間在調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立上存在較大差異（見(jiàn)表2）：除了W市H區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均已成立獨(dú)立于現(xiàn)有政府行政機(jī)構(gòu)之外的以群眾為主導(dǎo)的調(diào)解工作室外，其他四個(gè)地區(qū)村一級(jí)的行政單位下僅有村委會(huì)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展調(diào)解工作，沒(méi)有其他人民調(diào)解組織。在村所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，人民調(diào)解委員會(huì)雖然在形式上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所管理，但調(diào)解工作實(shí)質(zhì)上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室主導(dǎo)開(kāi)展的，而且是作為其眾多職能下的一部分。此外，在部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)或人口較多的鎮(zhèn)設(shè)有獨(dú)立的個(gè)人調(diào)解工作室專(zhuān)門(mén)開(kāi)展調(diào)解工作。

而且，各地村鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)在人員構(gòu)成上也存在差異（見(jiàn)表3）：除W市H區(qū)人民調(diào)解組織中存在普通民眾和其他人員外，其余四個(gè)區(qū)縣下的村鎮(zhèn)人民調(diào)解組織的組成人員均由村干部兼任。依照《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民調(diào)解法》）中的相關(guān)規(guī)定，調(diào)解員應(yīng)當(dāng)通過(guò)推選的方式產(chǎn)生。在所調(diào)查的幾個(gè)村鎮(zhèn)中，各人民調(diào)解委員會(huì)組成人員也并非推選產(chǎn)生，只是村委會(huì)或綜治辦以現(xiàn)有的組成人員兼任調(diào)解員，是在形式上對(duì)人民調(diào)解組織體系的一種回應(yīng)。

（二）鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實(shí)踐困境及成因

1.調(diào)解組織缺乏實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性。提供調(diào)解服務(wù)的組織是鄉(xiāng)村矛盾糾紛多元化解機(jī)制首先要解決的問(wèn)題。鄉(xiāng)村人民調(diào)解服務(wù)的質(zhì)量與調(diào)解組織的健全程度緊密相連。供給服務(wù)的核心是人民調(diào)解委員會(huì)，是為化解各類(lèi)民事糾紛而依法設(shè)立的群眾性組織，也是獨(dú)立于政府公共服務(wù)之外的民間服務(wù)力量，和政府主導(dǎo)的公共服務(wù)有著本質(zhì)上的區(qū)別。依照《人民調(diào)解法》相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)產(chǎn)生方式主要有三種：一是由村委會(huì)、居委會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。二是由企事業(yè)單位按需設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。三是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及其他社會(huì)團(tuán)體或組織按需設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。

通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)鄉(xiāng)村基層糾紛調(diào)解機(jī)制在人民調(diào)解組織上存在缺失的現(xiàn)象。H省調(diào)研地區(qū)除了W市H區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均已成立獨(dú)立于現(xiàn)有政府行政機(jī)構(gòu)之外的以群眾為主導(dǎo)的調(diào)解工作室以外，其余四個(gè)地區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)和村委會(huì)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)部門(mén)。人民調(diào)解委員會(huì)成立與否對(duì)于村內(nèi)解決糾紛矛盾的方式以及主導(dǎo)人員上并無(wú)實(shí)質(zhì)性的影響。雖然村干部并非體制成員，但在組織開(kāi)展調(diào)解工作時(shí)實(shí)質(zhì)上是代表一種國(guó)家權(quán)力的參與。由村鎮(zhèn)公職人員所主導(dǎo)的人民調(diào)解委員會(huì)在本質(zhì)上還是一種行政調(diào)解，并非依靠群眾力量化解糾紛矛盾的群眾性組織。當(dāng)村民存在矛盾調(diào)處需求時(shí)，其并不擁有自由選擇調(diào)解組織的權(quán)利，只能被迫接受政府主導(dǎo)的公力救濟(jì)，且該模式下所進(jìn)行的人民調(diào)解過(guò)多地受到行政權(quán)力的干預(yù)，不利于調(diào)解工作的開(kāi)展。

由于基層人民調(diào)解委員會(huì)失去實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮矛盾糾紛化解作用的機(jī)構(gòu)實(shí)際上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會(huì)，這無(wú)疑違背了人民調(diào)解制度設(shè)計(jì)的初衷。在中國(guó)傳統(tǒng)熟人社會(huì)，村干部在村集體中具有一定的威望，能夠作為矛盾糾紛的權(quán)威調(diào)解者，而隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷變遷，村干部身上所具有的宗族性質(zhì)在不斷被削弱，從而導(dǎo)致村干部并不能有效地調(diào)處糾紛矛盾。實(shí)踐中，由于村干部在矛盾糾紛調(diào)解上的成效逐漸減弱，大部分村干部對(duì)于糾紛的調(diào)解具有抵觸心理，在遇到糾紛需要調(diào)解時(shí)，村干部往往只是在程序上進(jìn)行調(diào)解，進(jìn)而導(dǎo)致矛盾糾紛化解流于形式。這種抵觸心理并非是調(diào)解工作本身的復(fù)雜性所導(dǎo)致的，而是受制于調(diào)解組織本身非獨(dú)立的性質(zhì)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作事務(wù)繁雜，鄉(xiāng)村矛盾糾紛數(shù)量較大，案件實(shí)際情況參差不齊，而村干部又身兼數(shù)職，疲于應(yīng)對(duì)。

2.調(diào)解活動(dòng)的開(kāi)展缺乏經(jīng)費(fèi)支持。雖然人民調(diào)解在性質(zhì)上是一種民間矛盾化解方式，但其本質(zhì)上屬于政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)的一種類(lèi)型，是國(guó)家公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)給予一定的經(jīng)費(fèi)支持。2007年7月9日，財(cái)政部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見(jiàn)》，其中對(duì)人民調(diào)解活動(dòng)的相關(guān)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定，主要包括三項(xiàng)開(kāi)支，即司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。在2011年實(shí)施的《人民調(diào)解法》也肯定了政府對(duì)人民調(diào)解服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)支持的行為，但通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)在經(jīng)費(fèi)落實(shí)上存在較大的缺失，沒(méi)有依照規(guī)定對(duì)人民調(diào)解工作的開(kāi)展提供各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。例如在E市L縣，現(xiàn)階段全市對(duì)于調(diào)解人員的補(bǔ)助主要通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式發(fā)放，即不發(fā)放固定工資和工作經(jīng)費(fèi)，以案件補(bǔ)助的方式對(duì)調(diào)解員發(fā)放資金。即便如此，大部分案件補(bǔ)助也難以?xún)冬F(xiàn)。在對(duì)H市S縣A村、E市L縣B村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)工作人員需要同時(shí)兼任村內(nèi)調(diào)解工作，現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)保障不足以支撐工作的開(kāi)展。

當(dāng)前對(duì)人民調(diào)解工作開(kāi)展的激勵(lì)手段主要是以精神激勵(lì)為主。國(guó)家和地方每年會(huì)對(duì)人民調(diào)解員和人民調(diào)解組織進(jìn)行表彰，通過(guò)選拔的方式推薦模范人民調(diào)解員和模范人民調(diào)解委員會(huì)，由司法部門(mén)授予在人民調(diào)解工作中表現(xiàn)優(yōu)異的人員“模范人民調(diào)解員”的稱(chēng)號(hào)。激勵(lì)理論明確提出要將物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合，才能更好地調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)人民調(diào)解員精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，而忽視了物質(zhì)上的激勵(lì)，導(dǎo)致社會(huì)力量參與人民調(diào)解工作的積極性和主動(dòng)性減弱。

一方面，由于經(jīng)費(fèi)的限制間接導(dǎo)致了人民調(diào)解委員會(huì)工作人員配置的不足?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由三至九人組成?！钡谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分基層調(diào)解委員會(huì)達(dá)不到法律規(guī)定的人員配置要求，且大部分村民雖然愿意參與到矛盾糾紛調(diào)解的工作中，但對(duì)于成為專(zhuān)職調(diào)解員的工作意愿較弱。由民間力量參與組成的調(diào)解組織中，調(diào)解員隊(duì)伍普遍年齡偏大，年輕人在調(diào)解隊(duì)伍中的數(shù)量較少。在E市L縣，鄉(xiāng)村基層調(diào)解委員會(huì)成員多由退休人員組成，平均年齡在70歲以上，工作中幾乎無(wú)案件補(bǔ)助。另一方面，經(jīng)費(fèi)保障不足的問(wèn)題也會(huì)影響到基層矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制的多元化發(fā)展。例如H市S縣開(kāi)創(chuàng)的“三合一”調(diào)解工作機(jī)制在實(shí)踐中取得了較為突出的成效，司法部門(mén)對(duì)于開(kāi)展“三合一”調(diào)解的意愿也較高。但由于“三合一”調(diào)解的開(kāi)展需要協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)和人員的共同參與，開(kāi)展一次“三合一”調(diào)解所需要的經(jīng)費(fèi)要遠(yuǎn)高于普通類(lèi)型的調(diào)解，受制于經(jīng)費(fèi)限制，該縣每年能夠開(kāi)展的“三合一”調(diào)解寥寥無(wú)幾。這對(duì)于推廣此類(lèi)新型基層矛盾糾紛調(diào)解工作模式會(huì)造成較大的阻礙。此外，所調(diào)研的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均嘗試通過(guò)引進(jìn)法律援助律師的方式，定期前往村鎮(zhèn)為村民免費(fèi)提供專(zhuān)業(yè)法律咨詢(xún)服務(wù)，希望以此解決部分專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的糾紛。因?yàn)轭?lèi)服務(wù)具有公益性特征，對(duì)于提供服務(wù)的律師只是由村鎮(zhèn)或者司法行政機(jī)關(guān)象征性地提供經(jīng)費(fèi)支持，導(dǎo)致法律援助律師參與矛盾調(diào)解的積極性較低，實(shí)踐效果不佳。

3.人民調(diào)解機(jī)制下的解紛調(diào)解意識(shí)缺位。一方面，村民以調(diào)促解意識(shí)欠缺。村民是鄉(xiāng)村社會(huì)生活的主體，更是鄉(xiāng)村地區(qū)人民調(diào)解工作的主體。雖然國(guó)家近年來(lái)在基層地區(qū)大力推廣矛盾糾紛多元治理工作模式，但由于農(nóng)民集體行動(dòng)的組織動(dòng)員喪失了其社會(huì)和政治基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致村民對(duì)與自身利益沒(méi)有直接關(guān)系的矛盾糾紛表現(xiàn)出不愿參與的態(tài)度。例如在E市L縣A村，由于村民之間宗親關(guān)系較為復(fù)雜，在調(diào)解員了解糾紛具體情況時(shí)，部分村民礙于情面或是家族關(guān)系不主動(dòng)配合相關(guān)調(diào)查，甚至出現(xiàn)不講實(shí)話(huà)的情況，這對(duì)于調(diào)解人員了解案件事實(shí)和解決矛盾糾紛造成了很大的困難。究其原因有以下兩方面：一是村民對(duì)調(diào)解制度認(rèn)識(shí)不足。體現(xiàn)在村民對(duì)于人民調(diào)解組織的組成和運(yùn)行機(jī)制不了解。大部分村民表示不清楚什么是人民調(diào)解，不知道村人民調(diào)解委員會(huì)的組成人員和解紛流程。這種法律意識(shí)的缺失導(dǎo)致村民并未理解調(diào)解制度的真正意義和功能，對(duì)依法解紛缺乏認(rèn)知和認(rèn)同。在村民心中，只知在遇到矛盾糾紛時(shí)要尋求村委會(huì)和村干部的公斷，并未理解調(diào)解制度的真正意義和功能。實(shí)踐中，村民對(duì)于人民調(diào)解機(jī)制的需要目的往往并不在于解決矛盾，而是一種“氣”的釋放。有學(xué)者指出：“中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)民抗?fàn)幩哂械牡湫托蜗罂梢苑Q(chēng)之為‘為氣而斗爭(zhēng)’……懷持著‘為氣而斗爭(zhēng)’信念的中國(guó)農(nóng)民，對(duì)于所謂的法秩序并無(wú)過(guò)多的信從。他所主張的與其說(shuō)是法律意義上的‘權(quán)利’，不如說(shuō)是人的尊嚴(yán)和社會(huì)承認(rèn)的底線(xiàn)?！贝藭r(shí)雙方的爭(zhēng)議點(diǎn)實(shí)質(zhì)上并不會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)造成較大的影響，甚至和他們自身權(quán)利義務(wù)本質(zhì)上無(wú)關(guān)。在此情形下，當(dāng)事人本質(zhì)上是希望通過(guò)調(diào)解組織來(lái)為自己“討個(gè)說(shuō)法”，他們并不指望能夠通過(guò)調(diào)解來(lái)真正解決糾紛，而是希盼國(guó)家力量的介入來(lái)確保其對(duì)利益的暫時(shí)性占有。然而，現(xiàn)有的調(diào)解制度設(shè)計(jì)的初衷是對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行實(shí)質(zhì)性解決，從而達(dá)到社會(huì)和諧的狀態(tài)，而這種以調(diào)促解意識(shí)的欠缺最終可能會(huì)使調(diào)解工作流于表象。二是村民依法維權(quán)觀(guān)念缺失。在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，村民受到傳統(tǒng)觀(guān)念的影響較大，對(duì)于矛盾糾紛的解決多是依靠長(zhǎng)期形成的習(xí)慣或公認(rèn)的某種道德標(biāo)準(zhǔn)，法律只是他們?cè)谟帽M救濟(jì)措施后維護(hù)權(quán)利的最后一道防線(xiàn)。近年來(lái)，村民的法治意識(shí)在法治鄉(xiāng)村建設(shè)背景下有了一定的提升，但在面對(duì)矛盾糾紛時(shí)他們?nèi)詿o(wú)法在法律范圍內(nèi)提供具有說(shuō)服力和法律效力的證據(jù)，從而導(dǎo)致村民對(duì)于依法解紛方式的質(zhì)疑和抵觸。例如，在H市S縣的一起村民矛盾糾紛處置過(guò)程中，村民只憑自己主觀(guān)臆斷和猜測(cè)要求對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行處置，而要村民舉證時(shí)他們又難以拿出確切的證據(jù)。當(dāng)調(diào)解結(jié)果與其期望有所差距時(shí)，村民又會(huì)對(duì)調(diào)解組織產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒，甚至?xí)⒚苻D(zhuǎn)移至當(dāng)事人和調(diào)解人，從而造成矛盾的擴(kuò)大化。

另一方面，調(diào)解組織以調(diào)促解意識(shí)不足。調(diào)解組織是化解矛盾糾紛的核心，同時(shí)也承擔(dān)了法治鄉(xiāng)村建設(shè)背景下“送法下鄉(xiāng)”的重要任務(wù)。但農(nóng)村調(diào)解組織并未清晰地認(rèn)識(shí)到人民調(diào)解制度的本質(zhì)目的，而是將農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解看作是壓力型體制下轉(zhuǎn)嫁給體制末端的基層政府眾多治理目標(biāo)任務(wù)下的一部分，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離政策初衷。例如，在E市L縣C村，雖然村人民調(diào)解委員會(huì)具有較為成熟完善的解紛調(diào)解工作機(jī)制，但在對(duì)該村村民進(jìn)行訪(fǎng)談的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)于村人民調(diào)解工作普遍表現(xiàn)出不了解的態(tài)度，對(duì)于現(xiàn)有的解紛調(diào)解工作認(rèn)可度也較低。具體而言，也存在以下兩方面的原因：一是調(diào)解工作存在偏離解紛目的的問(wèn)題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)的調(diào)解工作流于形式，部分村鎮(zhèn)過(guò)于看重糾紛化解的示范作用，將基層調(diào)解組織的建立和完善作為一種對(duì)外展示的宣傳活動(dòng)，使人民調(diào)解失去實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。二是忽視調(diào)解在社會(huì)治理中的關(guān)鍵作用。雖然人民調(diào)解強(qiáng)調(diào)群眾自治，但多數(shù)調(diào)解員同時(shí)擔(dān)任政府公職。在參與調(diào)解時(shí)，他們普遍會(huì)將自己放在一個(gè)更高的位置來(lái)“處理”問(wèn)題，而非“調(diào)和”問(wèn)題，將調(diào)解工作看作是一種公權(quán)力的延伸。部分村干部并未認(rèn)識(shí)到矛盾具有的普遍性特征，對(duì)于村內(nèi)矛盾糾紛的調(diào)解抱有抵觸心理，在解決矛盾過(guò)程中簡(jiǎn)單地采取兩頭說(shuō)好話(huà)的方式，勸解雙方擱置矛盾。這種方式雖然能夠平息一時(shí)的沖突，但往往難以從根源上解決矛盾，也為矛盾繼續(xù)發(fā)酵乃至再次爆發(fā)埋下隱患。若矛盾雙方當(dāng)事人難以達(dá)成一致意見(jiàn)，村干部則會(huì)簡(jiǎn)單地報(bào)送至上級(jí)政府,造成基層調(diào)解組織失去實(shí)際作用。例如，在E市L縣D村，通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)工作人員并未正確看待村民的矛盾和不滿(mǎn)，認(rèn)為村內(nèi)有矛盾糾紛就是不符合和諧社會(huì)建設(shè)的發(fā)展要求。他們將調(diào)解看作是阻止群眾上訪(fǎng)的一種方式，對(duì)村內(nèi)發(fā)生的矛盾糾紛往往存在“避諱”心理。

三、鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度的優(yōu)化路徑

通過(guò)歸納該地區(qū)所面臨的調(diào)解組織缺位、調(diào)解活動(dòng)經(jīng)費(fèi)短缺、解紛調(diào)解意識(shí)欠缺等困境及成因表明，需要從政策法規(guī)、組織建設(shè)以及思想意識(shí)等層面紓困，完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的多重機(jī)制。

（一）優(yōu)化完善組織機(jī)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專(zhuān)職化

一是提供規(guī)則支持與指引，強(qiáng)化組織保障。依法化解矛盾糾紛是法治鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)人民調(diào)解工作提出的基本要求，規(guī)則的正確指引和有力支持是各調(diào)解組織和解紛部門(mén)有效解決鄉(xiāng)村基層矛盾的前提。在實(shí)踐中，諸如《人民調(diào)解法》等法律規(guī)范往往針對(duì)頂層設(shè)計(jì)而沒(méi)有涉及具體規(guī)范，這種抽象性的規(guī)定雖然能夠?yàn)楦鞯匾虻刂埔说丶?xì)化人民調(diào)解相關(guān)制度提供方向指引，但不能對(duì)鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的開(kāi)展提供具體有效的指導(dǎo)。為此，一方面各地區(qū)要充分行使地方立法權(quán)，結(jié)合地區(qū)現(xiàn)實(shí)需要和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以立法的方式對(duì)農(nóng)村地區(qū)矛盾糾紛化解體系中各職能部門(mén)間的權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，明確各解紛主體之間的職能職責(zé)以及各糾紛解決方式之間的溝通銜接機(jī)制，在操作層面細(xì)化落實(shí)《人民調(diào)解法》。另一方面，各級(jí)政府要因地制宜及時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)章，解釋或說(shuō)明不同地區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制的具體內(nèi)部設(shè)置，回應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障、調(diào)解人員專(zhuān)職化等具體現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為鄉(xiāng)村多元化調(diào)解機(jī)制的實(shí)施提供具體的操作指南。

二是優(yōu)化服務(wù)供給格局，合理配置資源。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的橫向和縱向工作機(jī)制統(tǒng)籌鄉(xiāng)村矛盾調(diào)解工作機(jī)制建設(shè)，避免出現(xiàn)服務(wù)上的浪費(fèi)。首先，要促進(jìn)各級(jí)人民調(diào)解組織分級(jí)化、集約化設(shè)置。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立獨(dú)立的人民調(diào)解組織，杜絕“一套班子，兩個(gè)牌子”的現(xiàn)象，防止調(diào)解組織流于形式。在村一級(jí)充分考慮實(shí)際情況，注重村民對(duì)公共服務(wù)需求的差異性，有針對(duì)性地設(shè)置人民調(diào)解組織，避免出現(xiàn)“撒胡椒面”式的服務(wù)供給。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于矛盾糾紛案件數(shù)量較大且地方經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，可以在村一級(jí)建立全覆蓋式的人民調(diào)解組織。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，部分村鎮(zhèn)“空心化”情況較為嚴(yán)重，矛盾糾紛數(shù)量也相對(duì)較少，對(duì)此則可以適當(dāng)降低人民調(diào)解組織的密度，綜合考慮距離、糾紛數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素在多個(gè)村范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的人民調(diào)解委員會(huì)。其次，要加強(qiáng)協(xié)同治理。面對(duì)復(fù)雜疑難案件，貫徹落實(shí)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作體系。各級(jí)人民調(diào)解組織、信訪(fǎng)部門(mén)、司法所、派出所、法院及其他政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步整合矛調(diào)解紛資源，在保障人民調(diào)解委員會(huì)獨(dú)立行使職能的前提下，將矛盾糾紛化解工作上升到社會(huì)綜合治理的層面，共同探索合理合法的化解措施。最后，要強(qiáng)化政府的組織協(xié)調(diào)作用。對(duì)鄉(xiāng)村自治組織的功能給予清晰的定位，加強(qiáng)基層政權(quán)的建設(shè)，強(qiáng)化其公共服務(wù)的功能。在涉及多方主體參與時(shí)，行政機(jī)關(guān)與村委會(huì)要在協(xié)作配合、學(xué)習(xí)互通上發(fā)揮主導(dǎo)作用，打通調(diào)解組織之間的地域和行政壁壘，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

三是促進(jìn)調(diào)解人員專(zhuān)職化，提升服務(wù)能力。鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專(zhuān)職化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，調(diào)解員的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化是人民調(diào)解工作改革和完善的必由之路。鄉(xiāng)村調(diào)解人員專(zhuān)職化應(yīng)當(dāng)分為兩步走：第一步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面要實(shí)現(xiàn)調(diào)解人員專(zhuān)職化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面要做到行政管理部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)人員分離，選聘退休法官、律師、法律工作者等有一定法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員專(zhuān)職從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面矛盾糾紛化解工作，司法局等行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)調(diào)解組織的日常工作開(kāi)展、人員配置等進(jìn)行業(yè)務(wù)上的調(diào)研指導(dǎo)，但不應(yīng)負(fù)責(zé)具體工作。第二步，村級(jí)層面盡力實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作獨(dú)立化。由于鄉(xiāng)村調(diào)解人員受專(zhuān)業(yè)性、年齡等各方面條件的限制，在村莊層面實(shí)現(xiàn)調(diào)解人員專(zhuān)職化面臨困難。目前，可著重從當(dāng)?shù)厝罕娭羞x聘具有一定威望、法律意識(shí)較強(qiáng)、熱心調(diào)解工作的老干部作為村內(nèi)調(diào)解工作者，充分發(fā)揮其對(duì)村情相對(duì)熟悉的優(yōu)勢(shì)，建立獨(dú)立的人民調(diào)解組織。在專(zhuān)職人民調(diào)解員數(shù)量和人民調(diào)解組織規(guī)模的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)依據(jù)村莊人口數(shù)量和人員結(jié)構(gòu)來(lái)確定。對(duì)于人民調(diào)解員的工作能力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期考核，提高調(diào)解服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。與此同時(shí)，村干部繼續(xù)參與調(diào)解工作，起輔助作用，既可以緩解村干部和調(diào)解組織的工作壓力，也可以最大化實(shí)現(xiàn)調(diào)解組織的獨(dú)立性。

（二）強(qiáng)化調(diào)解工作激勵(lì)制度，完善多元經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

一要落實(shí)現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)保障。落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障是切實(shí)發(fā)揮人民調(diào)解員作用、吸納更多優(yōu)秀人員加入調(diào)解工作的重點(diǎn)之一，也是人民調(diào)解能否順利開(kāi)展的重要保障措施?，F(xiàn)階段，由于村民集體認(rèn)同感不斷降低，村民失去了主動(dòng)參與公共事務(wù)的積極性。雖然大部分村民表示愿意為村內(nèi)矛盾糾紛化解提供幫助，但幾乎沒(méi)有村民愿意在沒(méi)有報(bào)酬的情況下長(zhǎng)期參與人民調(diào)解活動(dòng)。為此，一方面須落實(shí)司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的發(fā)放。另一方面要促進(jìn)落實(shí)以案定補(bǔ)政策。鄉(xiāng)村調(diào)解組織要完善檔案記載，通過(guò)案件數(shù)量、解決質(zhì)量等量化經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，保障基本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼激勵(lì)或者其他物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，提升調(diào)解員工作積極性。除此之外，各地經(jīng)費(fèi)保障的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于地方政府專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有限且村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保障基本的人民調(diào)解工作的開(kāi)展以及人民調(diào)解員的生活需要，由村委會(huì)為村人民調(diào)解員提供相應(yīng)的辦公場(chǎng)所，盡量降低調(diào)解活動(dòng)的開(kāi)展成本，將重點(diǎn)放在提高調(diào)解工作的效率上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于矛盾糾紛數(shù)量較大且較為復(fù)雜，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起探索矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的責(zé)任，要在保證調(diào)解工作有效開(kāi)展的基礎(chǔ)上，提升用于開(kāi)展地方特色工作機(jī)制的經(jīng)費(fèi)比例，提高調(diào)解工作的質(zhì)量。

二要完善隊(duì)伍考評(píng)制度。在保障基本經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的同時(shí)，完善驅(qū)動(dòng)型激勵(lì)措施。規(guī)范調(diào)解工作人員隊(duì)伍考核評(píng)價(jià)體系，建立專(zhuān)職人民調(diào)解員績(jī)效考核制度。如，定期開(kāi)展評(píng)優(yōu)評(píng)先工作，對(duì)優(yōu)秀工作人員進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，利用微信、微博等媒體開(kāi)展宣傳，激發(fā)他們內(nèi)心的榮譽(yù)感。同時(shí)，在考評(píng)時(shí)必須充分注重民主的作用，不能單純地將結(jié)案率或受理數(shù)作為考評(píng)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)更多考慮矛盾爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決情況，通過(guò)定期回訪(fǎng)、問(wèn)卷調(diào)查等方式征求村民意見(jiàn)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或綜治中心牽頭建立相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)體系，通過(guò)公布各項(xiàng)考核結(jié)果體現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)情況，進(jìn)一步提升調(diào)解員的工作積極性，真正發(fā)揮人民調(diào)解在維護(hù)社會(huì)和諧中的作用。

三要建立經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制。在落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的同時(shí)，要建立和完善經(jīng)費(fèi)的使用管理監(jiān)督機(jī)制，將人民調(diào)解專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和綜合治理、文化建設(shè)等經(jīng)費(fèi)區(qū)分開(kāi)。一方面要制定嚴(yán)格、細(xì)致的經(jīng)費(fèi)管理和使用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的使用范圍、鄉(xiāng)村法律服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)途徑及其購(gòu)買(mǎi)流程等問(wèn)題作出規(guī)定，確保有效使用經(jīng)費(fèi)，防止出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)濫用等情況。在具體制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律的原則上根據(jù)不同地區(qū)的具體情況做出可操作的規(guī)定。另一方面，建立經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制，公開(kāi)經(jīng)費(fèi)使用情況，提供經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督渠道。上級(jí)指導(dǎo)單位應(yīng)當(dāng)定期對(duì)各人民調(diào)解組織的經(jīng)費(fèi)使用情況開(kāi)展監(jiān)督調(diào)查，對(duì)于違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的組織機(jī)構(gòu)予以相應(yīng)的懲戒。

（三）加強(qiáng)“三治”協(xié)同治理，重構(gòu)鄉(xiāng)村法治認(rèn)知體系

一是培養(yǎng)村民規(guī)則意識(shí)。應(yīng)努力培養(yǎng)村民的規(guī)則意識(shí)，通過(guò)村民自治的方式提升規(guī)則對(duì)村民的約束力，進(jìn)而提高村民對(duì)調(diào)解的接受度和參與度。在實(shí)踐中，村規(guī)民約是行之有效的方式。村規(guī)民約可以結(jié)合治理需求的變化，在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部相對(duì)自由地探索、形成符合自身社會(huì)發(fā)展需要的規(guī)范體系。作為“小憲法”的村規(guī)民約，既可以對(duì)全體村民的行為進(jìn)行規(guī)范，又可以對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行約束，以成文的制度促進(jìn)鄉(xiāng)村自治規(guī)范化。依靠村規(guī)民約，既可以改造那些制約與妨礙執(zhí)法的傳統(tǒng)觀(guān)念和風(fēng)俗習(xí)慣，也可以引導(dǎo)村民積極守法。鄉(xiāng)村各地區(qū)要完善村規(guī)民約，在嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下，依據(jù)各地實(shí)際自然地理環(huán)境和人文特色制定本村村規(guī)民約，保證村規(guī)民約的合法性、規(guī)范性、地方性和民主性，引導(dǎo)村民樹(shù)立規(guī)則意識(shí)、守法意識(shí)，提升村民對(duì)于調(diào)解工作的認(rèn)知水平和接受程度。

二是培育鄉(xiāng)村法治文化氛圍。鄉(xiāng)村地區(qū)的法治建設(shè)水平是影響鄉(xiāng)村調(diào)解工作的重要因素。鄉(xiāng)村地區(qū)的法治建設(shè)雖然無(wú)法一蹴而就，但可從培育鄉(xiāng)村法治文化氛圍入手，注重培育村民的法治精神和公共精神。首先，要多措并舉提高村民法治意識(shí)，借助農(nóng)村文化廣場(chǎng)、宣傳欄等傳統(tǒng)媒介和微信公眾號(hào)等新媒體搭建普法、學(xué)法平臺(tái)，同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)孛袼孜幕?，采用村民喜聞?lè)見(jiàn)的方式引導(dǎo)村民自發(fā)學(xué)習(xí)法律知識(shí)，形成獨(dú)屬于各個(gè)村落的法治文化，從而促使村民自覺(jué)地遵守人民調(diào)解法律規(guī)范，尊重人民調(diào)解員。其次，要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，通過(guò)強(qiáng)化基層黨組織的建設(shè)，完善各項(xiàng)管理制度，將調(diào)解工作和黨務(wù)、村務(wù)工作相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部法律知識(shí)培訓(xùn)及考核的力度，確保鄉(xiāng)村干部能夠以法律思維和法治方式對(duì)待鄉(xiāng)村調(diào)解工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化基層社會(huì)治理成效考評(píng)機(jī)制，以對(duì)群眾權(quán)益的實(shí)質(zhì)性保護(hù)作為基層政府矛盾化解工作的考核重點(diǎn)，糾正鄉(xiāng)村干部調(diào)解工作形式化的錯(cuò)誤認(rèn)知，確保各類(lèi)矛盾糾紛得到實(shí)質(zhì)性化解。最后，應(yīng)當(dāng)以法治文化為切入點(diǎn)培養(yǎng)村民的公共精神。以共同締造理念為載體，通過(guò)移風(fēng)易俗、組織公共活動(dòng)等方式促使村民關(guān)注村集體和社會(huì)問(wèn)題，引導(dǎo)村民積極參與村莊建設(shè)，提高村民參與糾紛調(diào)解的積極性，重構(gòu)村民對(duì)于村莊的認(rèn)同感和主體感，為人民調(diào)解工作的扎實(shí)推進(jìn)提供思想精神上的保障。

三是挖掘鄉(xiāng)村文化的優(yōu)秀內(nèi)涵。調(diào)解是一項(xiàng)情、理、法相結(jié)合的治理藝術(shù)。有學(xué)者指出我國(guó)在構(gòu)建高效有力的社會(huì)主義法治時(shí)應(yīng)當(dāng)注重利用本土傳統(tǒng)慣例的重要性。矛盾糾紛多元化調(diào)解機(jī)制除了聚焦于法治手段，同樣須注重德治手段，強(qiáng)調(diào)法治思維與德治理念的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先，要強(qiáng)化文化治理的鄉(xiāng)村實(shí)踐，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)，提高公共文化服務(wù)的可及性。通過(guò)廣泛推廣“農(nóng)村書(shū)屋”“新時(shí)代文明實(shí)踐站”等具有地方特色的文化組織，結(jié)合鄉(xiāng)村的優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)發(fā)展背景和鄉(xiāng)村重要大事發(fā)掘獨(dú)屬于鄉(xiāng)村的特色文化內(nèi)涵和公共精神內(nèi)涵，培育優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)。其次，要深入發(fā)掘鄉(xiāng)村中的“好人好事”，持續(xù)開(kāi)展道德模范、身邊好人推薦評(píng)選活動(dòng)，并對(duì)道德楷模加以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，樹(shù)立典型，推動(dòng)農(nóng)村各家庭注重家庭家教家風(fēng)建設(shè)。要充分認(rèn)識(shí)到培育優(yōu)良家風(fēng)重要意義，做好家教、立好家規(guī)、樹(shù)好家風(fēng)，從而做到培育鄉(xiāng)村優(yōu)良家風(fēng)，從源頭化解各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。最后，各鄉(xiāng)村干部要帶頭認(rèn)真學(xué)習(xí)、積極貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，倡導(dǎo)鄉(xiāng)村努力培育清白做人、勤儉齊家、干凈做事的優(yōu)良家風(fēng)。

余論

在中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)，禮和法有著內(nèi)在的統(tǒng)一，但又有著根本上的區(qū)別。費(fèi)孝通指出：“禮是社會(huì)公認(rèn)合式的行為規(guī)范……如果單從行為規(guī)范一點(diǎn)說(shuō)，本和法律無(wú)異，法律也是一種行為規(guī)范?！钡Y和法的沖突源于維持規(guī)范運(yùn)行的力量來(lái)源不同，法律本身是依靠國(guó)家公權(quán)力來(lái)運(yùn)行的，而禮的推行則更多的來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)文化賦予的約束力。如果說(shuō)法律規(guī)范是依靠判斷是非來(lái)對(duì)行為進(jìn)行定性，那么禮治則更多的從“量”的角度來(lái)判斷行為能否從道德上進(jìn)行譴責(zé)，在這種模式下，矛盾糾紛的解決則擁有更多討論的空間，人民調(diào)解制度即是生發(fā)于該背景之下的、一種具有中國(guó)特色的矛盾糾紛治理模式。

中華人民共和國(guó)成立后，以人民公社制度為代表的基層組織體系打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)在村民之間形成的的宗族關(guān)系，使國(guó)家力量能夠迅速進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)并構(gòu)建社會(huì)新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。自改革開(kāi)放以來(lái)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，國(guó)家權(quán)力又隨著人民公社制度的消解而逐漸退出鄉(xiāng)村社會(huì)，取而代之的是以“自治”為核心的村民委員會(huì)等群眾自治性組織。在過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)，由于社會(huì)的急劇變化打破了既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，使原有的以國(guó)家力量為主導(dǎo)的社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制退出農(nóng)村基層，而缺乏權(quán)威性的村民自治組織無(wú)法在功能上成為可以替代的新機(jī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)中的矛盾糾紛案件甚至違法犯罪現(xiàn)象大量增加。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)期，利益協(xié)調(diào)失衡會(huì)引發(fā)一些新的社會(huì)矛盾，鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。法律雖在一定程度上能夠?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)糾紛化解以及犯罪治理提供替代性機(jī)制。正如前文所述，面對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)所固有的傳統(tǒng)風(fēng)俗以及法治下鄉(xiāng)所需的社會(huì)成本，現(xiàn)階段，代表國(guó)家意志的法律難以實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的全面適用。以人民調(diào)解為代表的公共法律服務(wù)送法下鄉(xiāng)作為局部支配性權(quán)力關(guān)系重建的一種表現(xiàn)形式，對(duì)鄉(xiāng)村治理以及法治鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。

從歷史的角度看，人民調(diào)解制度肇始于我國(guó)民間調(diào)解，在傳統(tǒng)民間調(diào)解內(nèi)生于我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的基礎(chǔ)上，中華文化中所奉行的“和為貴”和“無(wú)訟”理念使得人民調(diào)解在中國(guó)鄉(xiāng)村具有深厚的文化背景，是矛盾糾紛多元化解機(jī)制能夠在鄉(xiāng)村基層推廣的文化基礎(chǔ)之一。這一歷史特色也使得人民調(diào)解制度在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，既充分發(fā)揮筑牢鄉(xiāng)村法治保障的重要作用，又兼顧了以德治教化促進(jìn)鄉(xiāng)村善治的重要任務(wù)。從社會(huì)治理的角度看，人民調(diào)解制度不僅僅是一種糾紛化解的工具，更是鄉(xiāng)村社會(huì)的重要治理方式，旨在創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，人民調(diào)解制度與鄉(xiāng)村振興密不可分。一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為人民調(diào)解制度提供了動(dòng)力。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)要在堅(jiān)守群眾路線(xiàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合地區(qū)實(shí)際積極融合新的發(fā)展理念，不斷創(chuàng)新治理模式、改進(jìn)工作方法。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家通過(guò)不斷推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、豐富農(nóng)民文化生活等方式，提高了農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會(huì)中的主體性，激發(fā)了群眾參與社會(huì)共治的積極性，為進(jìn)一步堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，提升基層法治化水平提供了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。另一方面，人民調(diào)解制度通過(guò)糾紛解決、法治文化宣傳等手段提升農(nóng)村居民幸福感、滿(mǎn)意度；通過(guò)落實(shí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”促進(jìn)構(gòu)建“三治合一”的治理路徑，對(duì)傳統(tǒng)基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)推陳出新，激發(fā)基層社會(huì)活力，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供了保障。

在實(shí)踐中，由于各地區(qū)風(fēng)俗文化特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，受其影響的人民調(diào)解制度自然會(huì)呈現(xiàn)出各種差異，統(tǒng)一的制度體系往往無(wú)法兼顧各地區(qū)的差異，在政策落實(shí)層面會(huì)出現(xiàn)不適用的問(wèn)題。本文以H省內(nèi)具有一定代表性的五個(gè)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)考察為基礎(chǔ)，對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度進(jìn)行了綜合研究，但囿于調(diào)研范圍和調(diào)研樣本的制約，仍未能全面梳理當(dāng)前鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度存在的問(wèn)題。所提出的優(yōu)化策略也主要基于調(diào)研地區(qū)人民調(diào)解機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀所得到的具備一定操作性的改良措施，在實(shí)踐中仍存在較大的討論空間。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，在討論糾紛解決與法治鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)，應(yīng)從社會(huì)治理的角度進(jìn)一步優(yōu)化人民調(diào)解工作。可以地區(qū)特色作為切入點(diǎn)，在尊重各地風(fēng)俗差異的前提下將矛盾糾紛化解與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、思想文化建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，促使鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走出一條符合新時(shí)代中國(guó)特色的基層治理之路。