基層社會(huì)治理法治化視域下人民調(diào)解制度改革

廣東石油化工學(xué)院學(xué)報(bào)2025年4月第35卷第2期

作者簡(jiǎn)介：馬波（1976—），男，黑龍江望奎人，博士，教授，研究方向?yàn)榱?xí)近平法治思想。

摘要：人民調(diào)解是馬克思主義指導(dǎo)下對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)調(diào)解進(jìn)行社會(huì)主義改造形成的解決民間糾紛的必要措施。40余年來(lái)國(guó)家和地方對(duì)人民調(diào)解的改革探索以組織權(quán)威性、人員權(quán)威性和結(jié)果權(quán)威性為導(dǎo)向，在一定程度上促進(jìn)了人民調(diào)解事業(yè)的發(fā)展。但同時(shí)，人民調(diào)解隨著社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出過(guò)度行政化與司法化、城鄉(xiāng)人民調(diào)解組織設(shè)置不均衡、城鄉(xiāng)人民調(diào)解組織建設(shè)同類(lèi)化、人民調(diào)解的便利性及可識(shí)別性不夠等問(wèn)題，未來(lái)人民調(diào)解應(yīng)以人民群眾需要為核心，從規(guī)范政府參與人民調(diào)解過(guò)程、統(tǒng)一調(diào)解制度框架、優(yōu)化城鄉(xiāng)調(diào)解組織設(shè)置與建設(shè)、加強(qiáng)人民調(diào)解信息化和品牌化建設(shè)等方面來(lái)優(yōu)化發(fā)展人民調(diào)解制度。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解制度；基層社會(huì)治理；法治化

法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基石，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化是加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的既有含義，也是國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求。調(diào)解制度源于古代民間調(diào)解“和為貴”“止訟息爭(zhēng)”的司法傳統(tǒng)，是我國(guó)特有的糾紛解決“東方經(jīng)驗(yàn)”。這一東方經(jīng)驗(yàn)在實(shí)踐中改革發(fā)展，成為基層社會(huì)治理法治化的重要舉措。“人民調(diào)解是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期解決社會(huì)矛盾多發(fā)、法院案多人少矛盾的有效措施，也是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化，提高國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和法治化的有效路徑。

1人民調(diào)解是基層社會(huì)治理法治化的重要路徑

1.1基層社會(huì)治理范疇界定習(xí)近平總書(shū)記在2021年2月的考察講話(huà)中指出“基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則國(guó)家安”，突出強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)治理在國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)性作用。關(guān)于基層社會(huì)治理的范圍，理論界有不同觀(guān)點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為“基層是指縣級(jí)及其以下機(jī)關(guān)”，有學(xué)者認(rèn)為“基層”在我國(guó)體現(xiàn)為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)、基層自治組織、社區(qū)民眾以及社區(qū)所在時(shí)空構(gòu)成的統(tǒng)一體。前一觀(guān)點(diǎn)單純從行政級(jí)別上劃分基層，過(guò)于簡(jiǎn)單，后一觀(guān)點(diǎn)從行政級(jí)別、基層社會(huì)參與主體和時(shí)空等多角度將基層社會(huì)界定為統(tǒng)一體，較為合理，但該界定僅限于靜態(tài)，未包括基層社會(huì)治理活動(dòng)這一動(dòng)態(tài)過(guò)程。實(shí)踐層面對(duì)基層社會(huì)治理的界定，最權(quán)威的依據(jù)是2021年4月的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《加強(qiáng)基層治理意見(jiàn)》）。該意見(jiàn)中明確指出基層社會(huì)治理的行政范圍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，治理內(nèi)容包括基層黨建、政權(quán)治理、群眾自治、法治與德治建設(shè)以及智慧治理等多方面內(nèi)容，因此基層社會(huì)治理是涵蓋了基層社會(huì)治理的行政范圍、治理主體以及治理路徑的系統(tǒng)性工程。因此筆者認(rèn)為，基層社會(huì)治理應(yīng)界定為：在黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府機(jī)關(guān)、基層群眾自治組織和社區(qū)民眾各盡其責(zé)，運(yùn)用自治、法治、德治等綜合治理手段和現(xiàn)代化技術(shù)措施解決社會(huì)沖突與矛盾、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)性社會(huì)治理活動(dòng)。從基層社會(huì)治理的內(nèi)涵來(lái)看，主要包括兩方面的內(nèi)容：一是促進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展，二是解決基層社會(huì)沖突與矛盾。其中，解決基層社會(huì)沖突與矛盾直接關(guān)系人民群眾利益，關(guān)系著人民群眾對(duì)社會(huì)公平正義的感受，人民調(diào)解在解決基層社會(huì)矛盾沖突方面發(fā)揮著積極作用。

1.2人民調(diào)解是基層社會(huì)治理法治化的重要路徑人民調(diào)解制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民對(duì)具有悠久歷史的傳統(tǒng)調(diào)解進(jìn)行馬克思主義化改造后的人民糾紛解決機(jī)制。隨著社會(huì)發(fā)展和人民群眾法治意識(shí)的提高，“人民群眾日益增長(zhǎng)的糾紛解決需求與糾紛解決機(jī)制發(fā)展不充分之間的矛盾越來(lái)越突出”。中共中央在《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》等系列文件中，均強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人民調(diào)解在法治政府、矛盾糾紛多元化解機(jī)制、鄉(xiāng)村治理、公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的重要作用。從1984—2022年（圖1）近40年的發(fā)展中，人民調(diào)解一直在解決民間糾紛、化解基層矛盾糾紛中發(fā)揮積極作用，人民調(diào)解制度過(guò)去是、未來(lái)仍將是基層社會(huì)治理法治化的重要路徑和工作抓手。

2基層社會(huì)治理法治化視域下人民調(diào)解的改革探索

人民調(diào)解作為黨和政府重視的解決矛盾糾紛措施，國(guó)家和地方對(duì)人民調(diào)解的改革和探索一直在進(jìn)行中，人民調(diào)解制度在社會(huì)發(fā)展變化中穩(wěn)定發(fā)揮糾紛解決作用也得益于此。

2.1國(guó)家與地方層面人民調(diào)解制度的改革探索

2.1.1國(guó)家層面人民調(diào)解制度的改革探索人民調(diào)解制度在我國(guó)社會(huì)基層自治和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。早在20世紀(jì)80年代，已有學(xué)者明確提出人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)具有法律效力，調(diào)解需要制度化法律化，調(diào)解員隊(duì)伍應(yīng)年輕化、知識(shí)化，但1989年頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》并未回應(yīng)上述建議。1995年時(shí)任司法部部長(zhǎng)的肖揚(yáng)發(fā)表文章，提出要“建立一支適應(yīng)維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定需要的人民調(diào)解員隊(duì)伍”。在此期間，上海市人民調(diào)解的調(diào)研報(bào)告明確社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下出現(xiàn)調(diào)解案件種類(lèi)增多和難度擴(kuò)大等新問(wèn)題，設(shè)立“社會(huì)矛盾調(diào)處中心”“社區(qū)糾紛調(diào)處中心”對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行改革探索并取得有效成果。同時(shí)報(bào)告提出，新形勢(shì)下完善人民調(diào)解制度的關(guān)鍵在于人民調(diào)解制度實(shí)現(xiàn)法制化，調(diào)解組織的性質(zhì)地位、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)和調(diào)解協(xié)議的效力等問(wèn)題均需在立法中明確。理論界對(duì)上海人民調(diào)解作出的探索表示肯定，明確指出新形勢(shì)下出現(xiàn)的復(fù)雜性、群體性的糾紛和矛盾，單純依靠人民調(diào)解工作委員會(huì)做工作是難以奏效的，需要加強(qiáng)各級(jí)基層政府參與調(diào)解，并明確人民調(diào)解的范圍不僅限于民間調(diào)解、加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障和支持。人民調(diào)解實(shí)質(zhì)是一種民間準(zhǔn)司法，應(yīng)該提高人民調(diào)解協(xié)議的法律效力、提高調(diào)解員水平，人民法院在審核調(diào)解協(xié)議書(shū)時(shí)，應(yīng)對(duì)不違背法律的協(xié)議書(shū)通過(guò)判決予以維持，提高調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律約束力。

回應(yīng)上述人民調(diào)解發(fā)展實(shí)踐與理論的要求，自2002年起，最高人民法院、司法部陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)人民調(diào)解的司法解釋、部門(mén)規(guī)章，推動(dòng)人民調(diào)解與訴訟制度的銜接，提升人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。2010年8月頒布的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民調(diào)解法》）將人民調(diào)解制度通過(guò)立法予以規(guī)范保障，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府對(duì)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)給予必要的支持和保障，調(diào)解協(xié)議由雙方當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)后具有法律效力。立法后最高人民檢察院和最高人民法院分別在職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布司法解釋?zhuān)M(jìn)一步明確人民調(diào)解的規(guī)范化要求，細(xì)化人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序、標(biāo)準(zhǔn)，明確人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件不收取費(fèi)用。2018年3月，中共中央通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，2020年12月司法部發(fā)布《全國(guó)人民調(diào)解工作規(guī)范》，2023年9月最高人民法院、司法部發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進(jìn)訴源治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2023意見(jiàn)》）。上述系列文件從中央層面提出加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)，并將人民調(diào)解工作標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化，進(jìn)一步加強(qiáng)了人民調(diào)解與司法對(duì)接，凸顯了國(guó)家層面對(duì)人民調(diào)解的重視。

2.1.2地方層面（廣東）人民調(diào)解制度改革探索

廣東作為改革開(kāi)放的前沿陣地，是全國(guó)流動(dòng)人口聚集的地方，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種社會(huì)矛盾之增多。廣東省人民政府于1990年頒布了《廣東省人民調(diào)解委員會(huì)組織細(xì)則》（粵府〔1990〕51號(hào)），并根據(jù)自身社會(huì)發(fā)展情況開(kāi)始對(duì)人民調(diào)解制度不斷地改革探索，使其成為廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。

廣東省最早對(duì)人民調(diào)解制度進(jìn)行改革探索開(kāi)始于經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳。深圳市龍崗區(qū)橫崗街道六約社區(qū)從1990年起，就設(shè)立專(zhuān)職人民調(diào)解員來(lái)解決人民調(diào)解員隊(duì)伍的建設(shè)問(wèn)題。羅湖區(qū)自2004年8月在全區(qū)推廣人民調(diào)解與治安調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，深圳寶安區(qū)自2005年5月開(kāi)始在該區(qū)西鄉(xiāng)街道開(kāi)展“綜合型”調(diào)解試點(diǎn)。2005年，深圳已初步形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)、司法主辦、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與的“大調(diào)解”格局。2004年廣東省委、省政府發(fā)布《省委政法委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我省人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》（粵辦發(fā)〔2004〕28號(hào)），明確提出人民調(diào)解在綜治委（辦）的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下加強(qiáng)與其他有關(guān)部門(mén)的配合，建立矛盾糾紛的聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建大調(diào)解格局，這標(biāo)志著廣東人民調(diào)解在新形勢(shì)下發(fā)展成為基層黨委、政府化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。2009年，廣東省根據(jù)本省流動(dòng)人口多、鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量多等特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研，在全省1600個(gè)鎮(zhèn)街開(kāi)始推廣建設(shè)“綜治信訪(fǎng)維穩(wěn)中心”，整合綜治、信訪(fǎng)、司法等資源，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解以及司法調(diào)解三位一體，逐漸在基層社會(huì)形成人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解并行的大調(diào)解格局并穩(wěn)定下來(lái)。2023年，廣東省委政法委把推進(jìn)“1+6+N”基層社會(huì)治理工作體系建設(shè)作為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新舉措，將南粵傳統(tǒng)“和”文化、馬克思主義和中國(guó)特色的預(yù)防性法律制度人民調(diào)解相結(jié)合，打造中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化的廣東調(diào)解實(shí)踐樣本，形成獨(dú)具地方特色的人民調(diào)解品牌。如，潮州“茶文化六步調(diào)解法”、江門(mén)“碉樓五式”調(diào)解工作方法、肇慶包公“和解”文化調(diào)解品牌、梅州“客家圍屋工作法”、茂名“好心調(diào)解”等眾多品牌。“1+6+N”基層社會(huì)治理工作體系建設(shè)，是在綜治維穩(wěn)中心基礎(chǔ)上對(duì)人民調(diào)解動(dòng)用黨委、行政、司法以及科技等綜合力量解決矛盾糾紛的進(jìn)一步強(qiáng)化和精準(zhǔn)化。

2.2人民調(diào)解制度發(fā)展中存在的問(wèn)題

前述人民調(diào)解制度的改革與探索在一定程度上促進(jìn)了人民調(diào)解案件數(shù)量自2010年起的大幅度增加（圖1），但同時(shí)2010—2022年間人民調(diào)解糾紛案件數(shù)量與民事一審收案數(shù)量之比呈現(xiàn)一路下降趨勢(shì)（表1），相比人民司法，人民調(diào)解在解決糾紛時(shí)對(duì)人民群眾的吸引力在明顯下降，人民調(diào)解制度未來(lái)發(fā)展中仍存在需要解決的問(wèn)題。

2.2.1人民調(diào)解的過(guò)度行政化與司法化

在全國(guó)與廣東的人民調(diào)解制度改革探索中，有關(guān)人民調(diào)解改革發(fā)展過(guò)于行政化和司法化的質(zhì)疑聲音一直存在。從人民調(diào)解制度的運(yùn)行來(lái)看，人民調(diào)解的行政化主要表現(xiàn)為兩方面：一方面是人民調(diào)解組織的建立、專(zhuān)職調(diào)解人員及配套經(jīng)費(fèi)由政府負(fù)責(zé)，這些行政化舉措是《人民調(diào)解法》中明確規(guī)定的人民調(diào)解制度發(fā)展的保障措施；另一方面是人民調(diào)解實(shí)踐中，政府力量參與人民調(diào)解并協(xié)調(diào)解決。人民調(diào)解的司法化主要表現(xiàn)為人民法院對(duì)人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人民調(diào)解協(xié)議在得到司法確認(rèn)后具有強(qiáng)制執(zhí)行力。2023年最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進(jìn)訴源治理的意見(jiàn)》明確人民調(diào)解要爭(zhēng)取黨委和政府的支持，加強(qiáng)糾紛轉(zhuǎn)訴訟情況和重大矛盾糾紛的雙向通報(bào)，加強(qiáng)人民法院和司法行政部門(mén)共同研究解決調(diào)解工作中遇到的困難和問(wèn)題。在基層社會(huì)治理的視閾中，鄉(xiāng)村調(diào)解不僅是鄉(xiāng)土社會(huì)的糾紛解決工具，更是一種基層治理技術(shù)，而調(diào)解發(fā)揮作用的根本在于其權(quán)威性，這種權(quán)威性表現(xiàn)為調(diào)解組織的權(quán)威性、調(diào)解人的權(quán)威性和調(diào)解結(jié)果的權(quán)威性，因此人民調(diào)解在前期的改革探索中基本朝著通過(guò)行政化和司法化增強(qiáng)權(quán)威性的方向開(kāi)展。但目前部分人民調(diào)解實(shí)踐中存在將人民調(diào)解與基層社會(huì)治理緊密綁定在一起，將人民調(diào)解制度置于公權(quán)力組織系統(tǒng)的輔助地位，使得人民調(diào)解過(guò)度行政化，背離人民調(diào)解的自主性和合意性。

2.2.2人民調(diào)解組織的城鄉(xiāng)設(shè)置不均衡

截至2022年底，全國(guó)有人民調(diào)解委員會(huì)69.3萬(wàn)個(gè)，基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)和重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)單位的組織網(wǎng)絡(luò)。基層自治組織從2016年的66.2萬(wàn)個(gè)減少到2022年底的60.7萬(wàn)個(gè)，其中村委會(huì)減少了7萬(wàn)個(gè)，居委會(huì)增加了1.5萬(wàn)個(gè)，這與城市化進(jìn)程發(fā)展方向一致，但城鄉(xiāng)自治組織及附設(shè)其內(nèi)的人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量與城鄉(xiāng)人口分布仍呈現(xiàn)出巨大的不平衡。2022年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)65.2%，但同年居委會(huì)數(shù)量在全國(guó)基層自治組織總數(shù)中的占比僅為19.44%，城市人口數(shù)量分布在占據(jù)超過(guò)一半的情況下，城市基層自治組織及附設(shè)期內(nèi)的調(diào)解委員會(huì)數(shù)量占比不到20%，這種巨大的不平衡一方面影響城市人民調(diào)解作用的發(fā)揮，同時(shí)也造成農(nóng)村地區(qū)人民調(diào)解組織的虛化和財(cái)政的緊張。

2.2.3人民調(diào)解組織城鄉(xiāng)建設(shè)無(wú)區(qū)分

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城鎮(zhèn)基層社會(huì)的陌生人化程度較高，鄉(xiāng)村基層社會(huì)仍具有部分傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)熟人社會(huì)的特征，同時(shí)城市基層矛盾多集中在物業(yè)糾紛、鄰里糾紛以及交通糾紛等城市發(fā)展中常見(jiàn)問(wèn)題上，鄉(xiāng)村糾紛多集中在宅基地糾紛、遺產(chǎn)與養(yǎng)老糾紛等，不同特征的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)矛盾對(duì)解決矛盾糾紛的調(diào)解制度要求的側(cè)重點(diǎn)不同。但我國(guó)目前在城鄉(xiāng)人民調(diào)解組織的建設(shè)上并無(wú)明顯區(qū)分，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)矛盾糾紛分類(lèi)解決的需要。

2.2.4人民調(diào)解的便利性和可識(shí)別性有待增強(qiáng)

相對(duì)于我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)案件采取線(xiàn)上受理、立案，部分線(xiàn)上審理的方式，我國(guó)人民調(diào)解的實(shí)踐目前仍主要集中在線(xiàn)下進(jìn)行，人民群眾在矛盾糾紛發(fā)生時(shí)，需要去所在地的人民調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解、進(jìn)行調(diào)解，一方面，需要人民群眾有較多的時(shí)間，另外對(duì)人在外地，想通過(guò)調(diào)解解決糾紛的人民群眾不方便；另一方面，人民調(diào)解在人民群眾中的可識(shí)別性較弱。雖然在我國(guó)有悠久的解決矛盾糾紛的歷史，但鑒于人民調(diào)解附設(shè)于基層社會(huì)自治組織中，部分人民群眾將人民調(diào)解等同于基層自治組織，未能對(duì)人民調(diào)解形成明確清晰的認(rèn)知，對(duì)人民群眾選擇人民調(diào)解解決糾紛造成消極影響。

3人民調(diào)解制度未來(lái)改革展望

人民調(diào)解建設(shè)的核心是增強(qiáng)其對(duì)人民群眾解決糾紛的吸引力，調(diào)解具有不收費(fèi)、程序靈活以及組織便利等優(yōu)點(diǎn)和吸引力。筆者認(rèn)為，在加強(qiáng)調(diào)解員專(zhuān)業(yè)化建設(shè)、明確調(diào)解協(xié)議的民事合同法律效力、調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)簡(jiǎn)便化和免費(fèi)化的制度框架下，人民調(diào)解的發(fā)展已有法律制度上的保證。未來(lái)改革發(fā)展應(yīng)集中在規(guī)范人民調(diào)解的行政化和司法化，持續(xù)提升人民調(diào)解的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，增強(qiáng)人民調(diào)解對(duì)人民群眾的吸引力上來(lái)。

3.1制度上規(guī)范政府參與調(diào)解的過(guò)程

基層政府參與人民調(diào)解是人民調(diào)解行政化的主要表現(xiàn)。目前基層政府參與調(diào)解的案例主要涉及復(fù)雜、重大的社會(huì)矛盾糾紛或團(tuán)體矛盾糾紛。雖然人民調(diào)解本質(zhì)上屬于當(dāng)事人自愿參與、自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛解決機(jī)制，政府參與調(diào)解僅發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。但基于行政權(quán)力的擴(kuò)張性和基層政府從政治績(jī)效考核出發(fā)對(duì)“穩(wěn)定”的過(guò)分追求，仍可能發(fā)生在調(diào)解工具主義思想的指導(dǎo)下，只重視維穩(wěn)、和諧，忽視公平、正義以及當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)的政治性調(diào)解。因此，對(duì)政府參與人民調(diào)解過(guò)程的行政化傾向應(yīng)保持相應(yīng)的克制。一是參與范圍的克制。只有在重大復(fù)雜糾紛中經(jīng)過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)評(píng)估需要政府參與的，政府才能應(yīng)人民調(diào)解組織邀請(qǐng)參與到調(diào)解過(guò)程中。二是參與程度的克制。人民政府參與人民調(diào)解過(guò)程時(shí)應(yīng)秉持中立立場(chǎng)，從真正解決糾紛立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)糾紛解決提供建議，但不得對(duì)糾紛結(jié)果的達(dá)成施加政治影響。三是加強(qiáng)對(duì)政府參與調(diào)解案件的監(jiān)督。防止出現(xiàn)行政權(quán)力干預(yù)當(dāng)事人意愿，切實(shí)保護(hù)糾紛當(dāng)事人的自由意志和合法利益。

3.2統(tǒng)一調(diào)解制度框架來(lái)剝離行政性與司法性

人民調(diào)解制度改革中適當(dāng)?shù)男姓退痉ɑ羌訌?qiáng)其專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性的必要改革，但人民調(diào)解制度自身的便利靈活性、自主性以及合意性等優(yōu)勢(shì)是其發(fā)展的基礎(chǔ)。如何保持人民調(diào)解自身優(yōu)勢(shì)與國(guó)家力量支持形成良性互動(dòng)而不是完全在國(guó)家權(quán)力的蔭蔽下運(yùn)行，是人民調(diào)解發(fā)展過(guò)程中面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。筆者認(rèn)為，對(duì)于地方調(diào)解制度創(chuàng)新而言，在目前已建立綜治維穩(wěn)中心統(tǒng)一人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的基礎(chǔ)上，將人民調(diào)解替代行政調(diào)解和司法調(diào)解形成統(tǒng)一調(diào)解制度可以解決這一問(wèn)題。與人民調(diào)解相比，調(diào)解行政主體不同但同樣不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，如，交警部門(mén)主持的交通事故雙方的賠償調(diào)解，人力資源與社會(huì)保障部門(mén)對(duì)勞動(dòng)糾紛的調(diào)解。行政調(diào)解在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的民間糾紛解決中發(fā)揮了積極作用，但因行政主體直接參與主持調(diào)解而使其被詬病行政性影響調(diào)解的自主性和合意性。近年來(lái)，部分地區(qū)相關(guān)行政主體引入人民調(diào)解委員會(huì)來(lái)解決此類(lèi)糾紛，行政調(diào)解逐漸向人民調(diào)解轉(zhuǎn)化。司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解相比，除調(diào)解主體不同外，其調(diào)解結(jié)果經(jīng)雙方簽字、人民法院蓋章后具有強(qiáng)制執(zhí)行法律效力。司法調(diào)解曾作為司法活動(dòng)的組成部分在人民法院系統(tǒng)中大力推廣，后因司法資源有限法院開(kāi)始在庭前調(diào)解中引入人民調(diào)解，人民調(diào)解逐漸取代司法調(diào)解。

雖然社會(huì)實(shí)踐中已在行政調(diào)解與司法調(diào)解中逐步引入人民調(diào)解，但從大調(diào)解理論制度框架看，行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解仍呈現(xiàn)三足鼎立的現(xiàn)象。為更好保護(hù)調(diào)解中雙方當(dāng)事人的自愿性和合意性，應(yīng)將司法調(diào)解和行政調(diào)解轉(zhuǎn)為人民調(diào)解，將行政權(quán)力和司法權(quán)力從直接參與調(diào)解過(guò)程中剝離出來(lái)以保證人民調(diào)解的獨(dú)立自主性。同時(shí)將剝離出的行政和司法資源用于加強(qiáng)人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)化建設(shè)、完善便利人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)、加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解監(jiān)督。這樣，一方面能夠更好地集中力量發(fā)展人民調(diào)解，避免調(diào)解的過(guò)分行政化和司法化；另一方面，又能解決人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)化建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足和權(quán)威性不夠的問(wèn)題，從而形成人民調(diào)解自身優(yōu)勢(shì)和國(guó)家力量支持的良性互動(dòng)。

3.3優(yōu)化城鄉(xiāng)人民調(diào)解組織的設(shè)置與建設(shè)

優(yōu)化城鄉(xiāng)人民調(diào)解組織數(shù)量分布?，F(xiàn)有人民調(diào)解組織主要附設(shè)于村委會(huì)和居委會(huì)，筆者認(rèn)為，應(yīng)注重村民對(duì)公共服務(wù)需求的差異性，在村一級(jí)有針對(duì)性地設(shè)置人民調(diào)解組織，避免出現(xiàn)“撒胡椒面”式的服務(wù)供給，應(yīng)根據(jù)常住人口分布的客觀(guān)情況從整體上增設(shè)城市人民調(diào)解組織數(shù)量，減少農(nóng)村調(diào)解組織數(shù)量。按人口分布在農(nóng)村多個(gè)基層組織間建設(shè)跨區(qū)域人民調(diào)解組織，并設(shè)立人民調(diào)解行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對(duì)跨自治地域范圍人民調(diào)解組織的指導(dǎo)與監(jiān)督。

實(shí)行城鄉(xiāng)人民調(diào)解組織分類(lèi)建設(shè)。為應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)人民調(diào)解面臨的不同社會(huì)關(guān)系特點(diǎn)和解決的矛盾類(lèi)型不同，建議應(yīng)將城鄉(xiāng)地區(qū)人民調(diào)解進(jìn)行分別建設(shè)，使其各自更適應(yīng)其所處社會(huì)關(guān)系矛盾糾紛解決的需要。此外，社會(huì)發(fā)展中矛盾的多樣化和專(zhuān)業(yè)化需要加強(qiáng)人民調(diào)解的分類(lèi)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。社會(huì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的多元化引起了矛盾糾紛的多元化和專(zhuān)業(yè)化，交通事故糾紛、勞資糾紛、醫(yī)療糾紛以及物業(yè)糾紛等較多糾紛類(lèi)型具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，需要人民調(diào)解組織具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相應(yīng)的法律知識(shí)。廣東目前在上述領(lǐng)域矛盾糾紛的處理方面多由行政調(diào)解和行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解解決，但實(shí)踐中行政部門(mén)為避免行政權(quán)力對(duì)調(diào)解結(jié)果的負(fù)面影響，多引進(jìn)人民調(diào)解委員會(huì)處理。筆者認(rèn)為，針對(duì)社會(huì)矛盾本身的特點(diǎn)可以將其分為專(zhuān)業(yè)糾紛和普通糾紛，分別建立相應(yīng)類(lèi)型的人民調(diào)解委員會(huì)處理，提高人民調(diào)解的針對(duì)性和有效性，也有利于提高調(diào)解效率和效果。

3.4加強(qiáng)人民調(diào)解的信息化建設(shè)和地區(qū)人民調(diào)解品牌建設(shè)

在社會(huì)矛盾糾紛總量持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，優(yōu)化人民調(diào)解組織，加強(qiáng)人民調(diào)解分區(qū)分類(lèi)建設(shè)，提升人民調(diào)解的效率和影響，需要充分發(fā)揮信息化作用。加強(qiáng)人民調(diào)解的信息化建設(shè)可以提高人民調(diào)解的靈活性，方便人民群眾，降低調(diào)解成本。人民調(diào)解信息化建設(shè)可以加強(qiáng)人民調(diào)解與訴訟的對(duì)接協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮解決基層社會(huì)治理中矛盾糾紛的作用?！?/font>2023意見(jiàn)》中提出，人民調(diào)解信息化平臺(tái)建設(shè)依托司法部矛盾糾紛非訴化解平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與最高人民法院相關(guān)系統(tǒng)平臺(tái)的對(duì)接，開(kāi)展矛盾糾紛在線(xiàn)咨詢(xún)、在線(xiàn)分流、在線(xiàn)調(diào)解、在線(xiàn)反饋以及在線(xiàn)司法確認(rèn)，充分發(fā)揮人民調(diào)解在基層社會(huì)治理法治化中的作用。