有學(xué)者在論述行政訴訟相關(guān)問(wèn)題時(shí)指出，“原告是自身利益的最佳判斷者，其對(duì)于維護(hù)行政法律秩序，推進(jìn)依法行政等宏大敘事往往并不熱衷，真正關(guān)心的是合法權(quán)益能否得到切實(shí)保護(hù)，爭(zhēng)議涉及的實(shí)質(zhì)問(wèn)題能否得到高效徹底的解決”。但是，原告所認(rèn)為的合法權(quán)益，并不一定就是真的合法。只不過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議在啟動(dòng)程序上所采用的是主觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)而已。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)該只關(guān)注當(dāng)事人的主觀(guān)訴求，而是要在全面審查行政行為合法性和合理性的基礎(chǔ)上，最大限度地回應(yīng)和滿(mǎn)足當(dāng)事人的主觀(guān)訴求。這種回應(yīng)和滿(mǎn)足當(dāng)事人主觀(guān)訴求的方式包括但絕不僅僅限于調(diào)解。行政復(fù)議的多種決定方式也是對(duì)當(dāng)事人主觀(guān)訴求的回應(yīng)，雖然有時(shí)復(fù)議決定不一定能完全滿(mǎn)足當(dāng)事人的主觀(guān)訴求，但不能認(rèn)為此時(shí)的復(fù)議決定就是“程序空轉(zhuǎn)”。況且新《行政復(fù)議法》第72條對(duì)系爭(zhēng)行政行為在被撤銷(xiāo)、部分撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)違法、無(wú)效之時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)決定對(duì)被申請(qǐng)人依法給予賠償或采取補(bǔ)救措施等問(wèn)題已經(jīng)有了較為完善的規(guī)定，只是我們?cè)谶^(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)解的同時(shí)，有意無(wú)意地忽視了該條款的規(guī)定，從而忽視了行政復(fù)議決定回應(yīng)當(dāng)事人訴求的功能，最終導(dǎo)致我們?nèi)趸诵姓?fù)議化解行政爭(zhēng)議體系的整體效能。不能簡(jiǎn)單地把行政復(fù)議調(diào)解功能沒(méi)有很好發(fā)揮的原因歸結(jié)為《實(shí)施條例》對(duì)調(diào)解范圍的限定。實(shí)踐中，有些行政機(jī)關(guān)為了避免在復(fù)議中敗訴，以無(wú)原則地滿(mǎn)足申請(qǐng)人的法外利益為代價(jià)而獲得調(diào)解結(jié)案。一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)明顯違法的行政行為，也運(yùn)用甚至引導(dǎo)其通過(guò)調(diào)解結(jié)案，完全置行政復(fù)議的監(jiān)督功能于不顧，使本該被確認(rèn)無(wú)效或者撤銷(xiāo)的行政行為逃脫了合法性和合理性審查。其結(jié)果使得確認(rèn)無(wú)效和撤銷(xiāo)決定不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，最終消解了行政復(fù)議對(duì)行政行為的監(jiān)督糾錯(cuò)功能。正如有學(xué)者一針見(jiàn)血地所指出的，“不講原則、超越底線(xiàn)的協(xié)調(diào)結(jié)案，滿(mǎn)足了申請(qǐng)人的法外利益，卻犧牲了復(fù)議制度的監(jiān)督糾錯(cuò)功能”。

自愿、合法是調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，而“不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，本身就是對(duì)調(diào)解范圍的限制。雖然行政復(fù)議不同于行政訴訟，但行政復(fù)議同樣具有監(jiān)督功能，況且行政復(fù)議機(jī)關(guān)畢竟不是具體從事行政執(zhí)法工作的機(jī)關(guān)。因此，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為通過(guò)利益置換能滿(mǎn)足當(dāng)事人復(fù)議背后訴求的，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)解手段來(lái)予以滿(mǎn)足。至于“通過(guò)耐心細(xì)致的解釋說(shuō)服工作或者依法依規(guī)開(kāi)展幫扶救助、利益置換等實(shí)現(xiàn)妥善解決”，已然不是對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議行政行為原有意義上的調(diào)解。況且“這一做法在理論上存在障礙”。這并不是說(shuō)行政復(fù)議中的調(diào)解完全受制于申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求事項(xiàng)，但必須與復(fù)議請(qǐng)求事項(xiàng)相關(guān)?！靶姓黧w對(duì)調(diào)解事項(xiàng)涉及的履行行為具有法定職權(quán)，是行政復(fù)議調(diào)解有效實(shí)施的基礎(chǔ)，并且使得調(diào)解協(xié)議的履行成為可能”。那種不顧一切的所謂“一攬子解決行政糾紛”的做法顯然是不可取的。

針對(duì)當(dāng)事人訴請(qǐng)之外的事項(xiàng)一并解決問(wèn)題，司法部在2024年4月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)解意見(jiàn)》）中指出，要“加大‘一攬子’調(diào)解力度，對(duì)行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生與其他行政行為密切相關(guān)，適合由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一并調(diào)解的，組織各方進(jìn)行調(diào)解，真正做到一并調(diào)解、案結(jié)事了”。這里有兩個(gè)限定條件需要特別指出：一是“一攬子”解決的事項(xiàng)是與產(chǎn)生爭(zhēng)議的行政行為密切相關(guān)的行政行為；二是糾紛適合由行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解。實(shí)踐中，有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)為了追求所謂的案結(jié)事了而無(wú)原則地滿(mǎn)足申請(qǐng)人的各種訴求，是不符合《調(diào)解意見(jiàn)》規(guī)定的。

行政復(fù)議和行政訴訟作為解決行政糾紛的兩種渠道，當(dāng)然存在很大的區(qū)別。在修法過(guò)程中有學(xué)者就指出，“行政復(fù)議法修訂的基本導(dǎo)向，就是強(qiáng)化行政復(fù)議的行政面向，依托行政自制的能動(dòng)特點(diǎn)，基于行政復(fù)議既是判斷權(quán)也是執(zhí)行權(quán)的制度特性，在切實(shí)增強(qiáng)復(fù)議監(jiān)督實(shí)效性的同時(shí)，推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解”。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為的作出機(jī)關(guān)雖然同為行政機(jī)關(guān)，但若過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政性而忽視其作為行政爭(zhēng)議的裁判者地位，會(huì)削弱行政復(fù)議的監(jiān)督功能。強(qiáng)化行政復(fù)議的客觀(guān)性和監(jiān)督面向，通過(guò)審查行政行為的合法性和合理性來(lái)糾錯(cuò)或保障原行政法律關(guān)系，都是回應(yīng)申請(qǐng)人訴求的重要形式。不能認(rèn)為只有滿(mǎn)足了申請(qǐng)人的主觀(guān)訴求，才是實(shí)現(xiàn)了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

三、行政復(fù)議調(diào)解范圍有限性的理論證成

“通過(guò)調(diào)解雙方當(dāng)事人互相讓步而締結(jié)調(diào)解契約的方式，既可以使行政機(jī)關(guān)以最經(jīng)濟(jì)的方式排除不明確的事實(shí)或法律狀態(tài)使行政秩序歸于穩(wěn)定，又可以避免發(fā)生相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機(jī)關(guān)免于訟累。”但是，調(diào)解作為結(jié)案方式也應(yīng)當(dāng)有所限制，不能一味強(qiáng)調(diào)只要雙方合意就可以結(jié)案，否則就難以避免行政機(jī)關(guān)為了迎合當(dāng)事人的訴求而犧牲國(guó)家利益或者公共利益之情形的發(fā)生，特別是在當(dāng)下考核機(jī)制和追責(zé)機(jī)制尚不完善的情況下，更要考慮到這一現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，我國(guó)法治社會(huì)尚未完全建立，如果一味強(qiáng)調(diào)合意的結(jié)案方式，就會(huì)使得當(dāng)事人離開(kāi)法律的規(guī)定而無(wú)限地追求自己利益的最大化。行政復(fù)議中的調(diào)解機(jī)制應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人基于現(xiàn)行法的規(guī)定而對(duì)決定結(jié)果的預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，而不是相反。如此，才能樹(shù)立法律權(quán)威，推動(dòng)法治社會(huì)的建設(shè)?！拔ㄓ猩鐣?huì)的法治秩序得以形成，調(diào)解制度才能在法律的‘陰影’下歸位于其合理地位，并徹底擺脫‘和稀泥’式的調(diào)解老路。”行政復(fù)議調(diào)解范圍關(guān)系到行政復(fù)議立法目的的有效實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)關(guān)系到行政復(fù)議功能的全面發(fā)揮。要解決這個(gè)問(wèn)題，首先要解決如下兩個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題：一是準(zhǔn)確理解實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議；二是全面理解行政復(fù)議調(diào)解全覆蓋、貫穿到全過(guò)程。

實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議最初從行政訴訟領(lǐng)域提出，隨后擴(kuò)展至行政復(fù)議和行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域，成為中國(guó)特色的新興政法話(huà)語(yǔ)。至于如何理解實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的內(nèi)涵，學(xué)界和實(shí)務(wù)界曾有過(guò)不少討論?？偨Y(jié)各方觀(guān)點(diǎn)，所謂實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議主要包含程序和實(shí)體兩方面內(nèi)容。在程序方面，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議是指法律程序獲得終結(jié)，當(dāng)事人未再尋求啟動(dòng)新的爭(zhēng)議解決機(jī)制，爭(zhēng)議得到整體性、一攬子徹底解決。在實(shí)體方面，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議是指案涉爭(zhēng)議的實(shí)體問(wèn)題獲得處理，公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得到實(shí)質(zhì)救濟(jì)。但也有學(xué)者不無(wú)憂(yōu)慮地指出，“實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的司法政策及各種創(chuàng)新手段客觀(guān)上取得了一定的成效，但也存在超越行政訴訟立法目的，突破《行政訴訟法》既有規(guī)范、限制當(dāng)事人訴權(quán)等問(wèn)題”。不管怎么說(shuō)，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議決不能等同于無(wú)視法律效果追求所謂的案結(jié)事了。就行政復(fù)議而言，這要求我們不能簡(jiǎn)單地將調(diào)解理解為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的唯一手段，也不可不擇手段地追求案結(jié)事了。但在實(shí)踐中，將化解行政爭(zhēng)議質(zhì)變?yōu)橐环N“政績(jī)指數(shù)”，不管復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)利是否真正得到救濟(jì)的做法絕非個(gè)例。與之相反的則是，為了所謂的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，無(wú)視行政復(fù)議的監(jiān)督功能而無(wú)原則地滿(mǎn)足當(dāng)事人的訴求，這種情況同樣絕非個(gè)例，甚至比前者更甚。實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方式是多樣性的，調(diào)解只是其中之一而不是唯一選項(xiàng)，否則就架空了行政復(fù)議決定的多種方式，使之成為事實(shí)上的睡眠條款，從而不可避免地使得本該受到復(fù)議監(jiān)督的行政行為逃脫了監(jiān)督。

關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解全覆蓋、貫穿到全過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)全面而非片面地加以理解?！墩{(diào)解意見(jiàn)》中的調(diào)解全覆蓋針對(duì)裁量性行政行為、羈束性行政行為以及“一攬子”解決問(wèn)題的調(diào)解，是有條件且應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待的，并不是一般意義上的統(tǒng)一適用。同樣，《調(diào)解意見(jiàn)》中對(duì)受理前的調(diào)解、審理中的調(diào)解、恢復(fù)審理、作出決定等也都作出了明確具體的規(guī)定。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)非常重要。

基于上述研究，我們認(rèn)為行政復(fù)議中的調(diào)解應(yīng)該有范圍的限制。具體來(lái)講，有以下幾個(gè)方面的決定因素：

（一）行政復(fù)議的監(jiān)督功能決定了復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)有范圍的限制

學(xué)界歷來(lái)有關(guān)于行政復(fù)議功能的討論，但不管對(duì)行政復(fù)議功能的認(rèn)知如何，監(jiān)督功能都是不可或缺的。監(jiān)督功能在行政復(fù)議具體制度中的體現(xiàn)之一，就是調(diào)解必須有范圍的限制。

調(diào)解最基本的特征是當(dāng)事人之間存在合意。與行政復(fù)議中的調(diào)解相比，民事訴訟中調(diào)解的合意性更強(qiáng)。但《民事訴訟法》第96條尚且明確規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解?！薄秾?shí)施條例》雖然規(guī)定了調(diào)解范圍等問(wèn)題，但是并沒(méi)有如《民事訴訟法》這樣的規(guī)定。新《行政復(fù)議法》同樣也沒(méi)有此類(lèi)規(guī)定。這是否意味著行政復(fù)議中的調(diào)解就不需要建立在“事實(shí)清楚”和“分清是非”的基礎(chǔ)上呢？答案應(yīng)該是顯而易見(jiàn)的。否則，又怎能使之符合“合法”原則呢？對(duì)此，有學(xué)者雖然認(rèn)為，“行政復(fù)議中不對(duì)調(diào)解設(shè)置案件范圍限制，在遵循自愿、合法原則前提下，所有復(fù)議案件都可以進(jìn)行調(diào)解”。但該學(xué)者同時(shí)也認(rèn)為，“復(fù)議機(jī)關(guān)組織調(diào)解，應(yīng)當(dāng)先查明案件事實(shí)，對(duì)行政行為的合法性作出判斷，在此基礎(chǔ)上再開(kāi)展調(diào)解工作”。

行政復(fù)議中的調(diào)解當(dāng)然要注重其實(shí)踐效果，但是不能因此而忽視其應(yīng)有的價(jià)值目標(biāo)。否則即使形式上暫時(shí)解決了行政爭(zhēng)議，可能會(huì)產(chǎn)生更加不利的后果，甚至?xí)?lái)更大的社會(huì)危害。因此“作為治理的有效手段，行政復(fù)議調(diào)解必須以合法性為前提……從本質(zhì)上講，行政復(fù)議調(diào)解是判斷性調(diào)解，其自愿達(dá)成的和解協(xié)議需要有權(quán)機(jī)關(guān)再次判斷其合法性。在調(diào)解過(guò)程中，行政復(fù)議辦案人員要運(yùn)用法律規(guī)范性來(lái)分析雙方的法律事實(shí)關(guān)系，并用法律規(guī)范來(lái)判斷雙方要求是否合理，在此過(guò)程中，法律的規(guī)定始終應(yīng)該是核心。決不能為了達(dá)成協(xié)議而跨越法律的界限。既不能允許行政官員出于個(gè)人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號(hào)出賣(mài)國(guó)家利益，也不能允許行政機(jī)關(guān)借合意之名，以強(qiáng)制力為后盾壓制相對(duì)方的合法要求”。為此，為行政復(fù)議調(diào)解設(shè)置應(yīng)有的范圍，就顯得特別重要。

正如有學(xué)者所指出的那樣，調(diào)解與決定方式一樣，也是終結(jié)行政復(fù)議程序的一種方式。調(diào)解也必須回應(yīng)行政復(fù)議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｒ虼?，行政?fù)議機(jī)關(guān)不能因?yàn)檎{(diào)解而忽視對(duì)行政行為的合法性審查。相反，復(fù)議機(jī)關(guān)要在對(duì)行政行為的合法性形成結(jié)論的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。這樣既能為調(diào)解奠定基礎(chǔ)，也使得復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解終結(jié)后，依法對(duì)作出行政行為的機(jī)關(guān)或者工作人員進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。這里有幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步研究。第一，如何處理調(diào)解與審查之間的關(guān)系。從理論上講，復(fù)議機(jī)關(guān)受理后就要對(duì)行政行為進(jìn)行合法性和合理性的審查，根據(jù)審查結(jié)果確定以何種方式結(jié)案。但事實(shí)上，一些復(fù)議機(jī)關(guān)為了追求調(diào)解率，在“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”“優(yōu)先調(diào)解”“調(diào)解至上”的理念指導(dǎo)下，在受理后往往首先想到的是調(diào)解，而且這種調(diào)解一般脫離對(duì)行政行為的合法性和合理性審查。第二，調(diào)解結(jié)案后如何對(duì)行政主體及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)之所以熱衷于調(diào)解，重要?jiǎng)右蚓褪翘用摲缮系牟焕蠊Ｒ驗(yàn)橐话阍谡{(diào)解后很少再追究行政主體及其工作人員的法律責(zé)任。要想將上述學(xué)者的理想模式付諸實(shí)踐，切實(shí)回應(yīng)行政復(fù)議的監(jiān)督功能，就必須確定復(fù)議調(diào)解的范圍。行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須在對(duì)行政行為進(jìn)行全面審查的基礎(chǔ)上，確定其能否適用調(diào)解以及采取相應(yīng)的結(jié)案方式。

現(xiàn)在有一種傾向，即一提到行政復(fù)議就是化解行政爭(zhēng)議，一講化解行政爭(zhēng)議就是運(yùn)用調(diào)解手段，一講調(diào)解就是滿(mǎn)足申請(qǐng)人的訴求，如此實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。這種思維和實(shí)踐全然不顧行政復(fù)議功能的多元性，把調(diào)解作為行政復(fù)議的主要手段，把滿(mǎn)足當(dāng)事人訴求作為行政復(fù)議案結(jié)事了的主要途徑。如果僅僅將滿(mǎn)足了當(dāng)事人的訴求而不再尋求進(jìn)一步的救濟(jì)途徑作為行政爭(zhēng)議已經(jīng)化解的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，那就偏離了行政復(fù)議制度的目的?！墩{(diào)解意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)調(diào)解工作針對(duì)性，對(duì)行政行為存在違法或不當(dāng)問(wèn)題的，要推動(dòng)被申請(qǐng)人主動(dòng)采取自我糾錯(cuò)或者補(bǔ)救措施”。該規(guī)定很明顯地突出了行政復(fù)議對(duì)行政行為的監(jiān)督，而不是一味追求所謂的案結(jié)事了。事實(shí)上，如果一味追求行政爭(zhēng)議的解決，而不顧合法性和正當(dāng)性，即使解決了行政爭(zhēng)議，復(fù)議的“監(jiān)督”“保權(quán)”等立法目的也仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。不能僅僅基于對(duì)行政復(fù)議功能的狹隘理解，片面追求實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，無(wú)限制地?cái)U(kuò)大調(diào)解范圍，而是應(yīng)當(dāng)基于對(duì)行政復(fù)議功能的全面理解，合法合理地確定行政復(fù)議調(diào)解的范圍。

（二）行政行為的多種形態(tài)決定了復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)有范圍限制

行政行為的形態(tài)是多樣的，裁量性行政行為和羈束性行政行為是其中最為基本的分類(lèi)之一。行政管理對(duì)象的復(fù)雜性，使得裁量性行政行為成為行政權(quán)行使的常態(tài)化場(chǎng)景。裁量性行政行為的重要特征在于行政主體基于各種原因?qū)ψ詈蟮臎Q定有選擇性，而正是這種選擇性使得行政復(fù)議中的調(diào)解成為可能。相反，羈束性行政行為的重要特征在于行政主體對(duì)決定沒(méi)有選擇性，只能?chē)?yán)格依法而為，由此決定羈束性行政行為在復(fù)議中的調(diào)解不具有可能性。羈束性行政行為實(shí)際上是法律為了保護(hù)公共利益而設(shè)定的最低界限，行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法律規(guī)定只能由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法審查，而不能在調(diào)解中作出讓步。換句話(huà)說(shuō)，羈束性行政行為本身沒(méi)有讓步的空間。也許有人會(huì)說(shuō)，《調(diào)解意見(jiàn)》中提到了羈束性行政行為的調(diào)解問(wèn)題，說(shuō)明其認(rèn)可了羈束性行政行為的可調(diào)解性。針對(duì)羈束性行政行為調(diào)解問(wèn)題，《調(diào)解意見(jiàn)》規(guī)定“能動(dòng)開(kāi)展羈束性行政行為調(diào)解工作，對(duì)應(yīng)予維持但申請(qǐng)人確有合理需求的，要指導(dǎo)申請(qǐng)人通過(guò)合法方式滿(mǎn)足法定條件，并可在法律允許范圍內(nèi)為申請(qǐng)人提供便利”。可見(jiàn)，對(duì)于羈束性行政行為的所謂調(diào)解并不是指行政機(jī)關(guān)對(duì)法定條件作出讓步，相反，是要行政機(jī)關(guān)在法律許可的范圍內(nèi)為申請(qǐng)人提供便利，使其通過(guò)合法方式滿(mǎn)足法定條件。這恰恰說(shuō)明了羈束性行政行為的不可調(diào)解性。

我們以往過(guò)于狹隘地理解自由裁量行政行為，甚至將其主要局限于行政處罰等行政行為。事實(shí)上，由于社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性、變動(dòng)性和法律規(guī)范的局限性，自由裁量權(quán)具有廣泛的適用范圍。行政自由裁量權(quán)包括行動(dòng)權(quán)、判斷權(quán)和裁量權(quán)等多種形態(tài)。“所謂行動(dòng)權(quán)是指行政主體在規(guī)范未明確設(shè)定作為義務(wù)的情形下，擁有是否作為的選擇權(quán)。所謂判斷權(quán)是指對(duì)不確定的法律概念，行政主體擁有判斷權(quán)。所謂裁量權(quán)是指在法律規(guī)范的處分部分或效果部分存在一定的裁量空間，行政主體擁有一定的選擇余地。”有些看似是羈束性行政行為，實(shí)則隱含著裁量工具的運(yùn)用。例如，政府信息公開(kāi)行為中關(guān)于過(guò)程性信息、信息不存在等不予公開(kāi)情形的把握就存在很大的裁量性。再如，《中華人民共和國(guó)食品安全法》第123條規(guī)定了有關(guān)違法情形及其責(zé)任。其中，對(duì)于符合該條規(guī)定情形之一的行政相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)處罰10萬(wàn)元以上15萬(wàn)元以下就具有裁量性。至于該條款規(guī)定的最低10萬(wàn)元和最高15萬(wàn)元?jiǎng)t是羈束性的，行政機(jī)關(guān)不可隨意突破這兩個(gè)界限。即便如此，在具體適用該條款時(shí)，我們也不能忽視《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第33條的規(guī)定，后者涉及的“違法行為輕微”“初次違法”“主觀(guān)過(guò)錯(cuò)”等不確定法律概念使得其適用又具有裁量性，由此奠定了在復(fù)議中調(diào)解的可能性。我們?cè)诶斫鈴?fù)議調(diào)解全覆蓋時(shí)不能狹隘地理解“行政自由裁量權(quán)”，將其簡(jiǎn)單地限于形式上的行政自由裁量權(quán)行為，這樣會(huì)極大地限制調(diào)解范圍，制約調(diào)解功能的發(fā)揮。實(shí)踐中，“行政自由裁量權(quán)是極其寬闊的”。但無(wú)論如何，調(diào)解只能針對(duì)裁量性行政行為，不具有裁量性的行政行為不具有可調(diào)解性，即使是裁量性行政行為的調(diào)解也不是沒(méi)有限制的?！白鳛樗饺艘环降纳暾?qǐng)人有權(quán)自主處分權(quán)利，放棄或者減讓權(quán)利在法律上沒(méi)有障礙，但作為代表國(guó)家一方的被申請(qǐng)人在依法行政原理下并無(wú)自主處分公權(quán)力的法律依據(jù)，即使是行政裁量范圍之內(nèi)，也附有作公正裁量之義務(wù)”。

（三）行政復(fù)議結(jié)案方式的多樣性決定了復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)有范圍限制

行政復(fù)議除了調(diào)解結(jié)案外，尚有多種決定方式結(jié)案。行政復(fù)議之所以設(shè)置多種決定方式，是為了表明決定在化解行政爭(zhēng)議中具有調(diào)解所不可替代的功能，不能認(rèn)為只有調(diào)解才是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。我們應(yīng)該拋棄對(duì)替代性糾紛解決的迷信，認(rèn)真審視現(xiàn)有的各種糾紛的解決途徑，分析機(jī)制多樣而功能一元的原因，并尋求破除這種旋轉(zhuǎn)門(mén)式的糾紛解決機(jī)制的辦法，以實(shí)現(xiàn)人民的接近正義、獲得正義和享受正義的基本訴求。如果調(diào)解無(wú)限制，則無(wú)疑會(huì)成為行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主要手段，甚至是唯一手段。而行政復(fù)議決定則會(huì)成為擺設(shè)，因此“我們必須整體性全面理解行政爭(zhēng)議化解。行政爭(zhēng)議化解并非僅僅是手中的個(gè)案，更重要的是通過(guò)個(gè)案化解，將抽象的法規(guī)范細(xì)化為具體規(guī)則，對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的類(lèi)似行政爭(zhēng)議產(chǎn)生一種預(yù)防功能。就這點(diǎn)而言，‘合意’是沒(méi)有這項(xiàng)功能的，而‘決定’才是更好的選項(xiàng)”。

行政復(fù)議中“依職權(quán)作出決定”和“根據(jù)當(dāng)事人合意”兩種解決糾紛的方式之間也不是相互割裂的。不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為只有“根據(jù)當(dāng)事人合意”的解決糾紛方式才關(guān)注實(shí)際效果，而“依職權(quán)作出決定”的解決糾紛方式就是機(jī)械地審查行政行為的合法性和合理性，從而就是不關(guān)注實(shí)踐效果，進(jìn)而為了所謂的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議就毫無(wú)限制地運(yùn)用調(diào)解手段。在“依職權(quán)作出決定”的程序中也要聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，如新《行政復(fù)議法》第49條設(shè)置的聽(tīng)取意見(jiàn)、第50條設(shè)置的聽(tīng)證之規(guī)定。在“根據(jù)當(dāng)事人合意”解決糾紛的方式中復(fù)議機(jī)關(guān)也并非完全放棄職權(quán)，例如對(duì)調(diào)解的審查?！鞍l(fā)揮‘依職權(quán)作出決定’途徑的作用，一方面要依法辦案、有錯(cuò)必糾，強(qiáng)化行政復(fù)議依法審查、依法裁判的基礎(chǔ)職能。另一方面要研究依法審查與‘根據(jù)當(dāng)事人合意’的關(guān)系，探索從審理案件到形成決定的各個(gè)環(huán)節(jié)中如何加強(qiáng)與當(dāng)事人的實(shí)時(shí)對(duì)話(huà)與溝通，尊重當(dāng)事人的自主權(quán)，促進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議效果的實(shí)現(xiàn)”。作為處理行政爭(zhēng)議的一種法治化方式，行政復(fù)議“既不能違法偏袒做出被復(fù)議的行政行為的被申請(qǐng)人，也不能一味違法遷就復(fù)議申請(qǐng)人”。無(wú)論是復(fù)議決定還是復(fù)議調(diào)解都必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。“合理性必須建立在合法性的基礎(chǔ)之上，不能離開(kāi)法律的明確規(guī)定去講‘情’和‘理’，‘情’和‘理’首先應(yīng)體現(xiàn)在法中，法的適用當(dāng)然也應(yīng)融入‘情’和‘理’”。

如果說(shuō)司法具有引領(lǐng)社會(huì)公正、促進(jìn)法律規(guī)范有效實(shí)施的功能的話(huà)，那么行政復(fù)議同樣具有這方面的功能。而無(wú)論是司法還是行政復(fù)議，其引領(lǐng)社會(huì)公正的最為主要的途徑就是判決或者決定。從一定意義上講，行政復(fù)議調(diào)解只具有權(quán)利救濟(jì)的個(gè)案意義，而決定才具有既“滿(mǎn)足權(quán)利救濟(jì)實(shí)效性”又滿(mǎn)足“公共利益保護(hù)充分性的需求”之普遍意義。行政復(fù)議功能的多元性決定了不能將行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)簡(jiǎn)單化。權(quán)利救濟(jì)、權(quán)力監(jiān)督以及權(quán)力保障都是行政復(fù)議的重要功能。有時(shí)人們?yōu)榱藦?qiáng)化行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督功能而淡化其權(quán)力保障功能。須知對(duì)行政行為合法性和合理性的審查，既直接體現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，同時(shí)也內(nèi)含了對(duì)行政權(quán)的維護(hù)和保障。監(jiān)督行政權(quán)和保障行政權(quán)的目的都是為了維護(hù)公法秩序。為此，新《行政復(fù)議法》雖然調(diào)整和優(yōu)化了復(fù)議決定體系，但仍然保留了維持決定。要重塑決定在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中的應(yīng)有權(quán)威，克服將調(diào)解作為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議之不二手段的短視行為。

（四）行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接決定了復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)有范圍限制

“一個(gè)法域之內(nèi)只能有一種法律秩序，對(duì)一個(gè)行為的合法性只能有一種評(píng)價(jià)。不管評(píng)價(jià)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)作出，這個(gè)評(píng)價(jià)必須與法律秩序的整體保持一致。”對(duì)法律體系性問(wèn)題重視不夠，是人們難以形成與現(xiàn)代法治相匹配的思維方式之重要原因。而恰恰是體系性要求以及體系化方法的融貫，構(gòu)成了法律創(chuàng)設(shè)與實(shí)施的技術(shù)性原則。認(rèn)真對(duì)待法律體系性的實(shí)質(zhì)，就是要重視邏輯在法治建設(shè)中的作用。必須重視法律的體系性，切實(shí)把問(wèn)題思維與體系思維結(jié)合起來(lái)，如此，才能建成高效的法治實(shí)施體系。法律的體系性是建設(shè)社會(huì)主義法治體系的基礎(chǔ)性工程。《行政訴訟法》第60條對(duì)行政訴訟中的調(diào)解作了明確規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》第13條、第44條等條款的規(guī)定，除了法律明確規(guī)定復(fù)議終局之外，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以再向人民法院提起行政訴訟。行政復(fù)議與行政訴訟作為兩種解決行政爭(zhēng)議的制度，雖然不能完全同質(zhì)化，但兩者必須有效銜接。這是基于行政復(fù)議和行政訴訟兩者之間的關(guān)系以及法律體系化的必然要求。有學(xué)者基于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》對(duì)調(diào)解的規(guī)定認(rèn)為，“調(diào)解在行政復(fù)議和行政訴訟中的地位已經(jīng)形成強(qiáng)烈反差，行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解將走上完全不同的發(fā)展道路”。問(wèn)題在于，這種強(qiáng)烈反差從體系化的角度看是否能夠成立，值得商榷。

最高人民法院認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解書(shū)與行政復(fù)議決定書(shū)同為行政復(fù)議機(jī)關(guān)制作的法律文書(shū)，是行政復(fù)議權(quán)運(yùn)行的法律結(jié)果，具有與行政復(fù)議決定同等的法律效力。行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商方式促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解并出具行政復(fù)議調(diào)解書(shū)，是行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈囊环N方式，系新的行政行為，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。行政相對(duì)人不服行政復(fù)議調(diào)解書(shū)提起訴訟，依法屬于行政訴訟受案范圍，人民法院應(yīng)予立案受理。試想，如果行政復(fù)議調(diào)解進(jìn)入行政訴訟，這種強(qiáng)烈反差會(huì)造成什么樣的后果。雖然行政復(fù)議和行政訴訟不能完全同質(zhì)化，要體現(xiàn)各自的特點(diǎn)，但從行政糾紛解決的兩種具有內(nèi)在聯(lián)系的途徑來(lái)看，在一些事關(guān)重大事項(xiàng)的問(wèn)題上還是應(yīng)當(dāng)保持基本的一致，否則會(huì)因內(nèi)在的矛盾而產(chǎn)生諸多不利后果。“實(shí)踐證明，囿于某一部法律規(guī)范，不顧某一部門(mén)法的體系而進(jìn)行的所謂體系解釋?zhuān)荒軒?lái)更大的混亂?！币虼耍姓?fù)議調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)與行政訴訟調(diào)解范圍保持基本一致。

四、行政復(fù)議調(diào)解范圍的初步構(gòu)想

行政復(fù)議制度經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展正在逐步走向成熟，特別是行政復(fù)議人員也日益職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，法治政府建設(shè)進(jìn)程也日益加快。按理應(yīng)該更加注重行政復(fù)議的審查和決定機(jī)制，那為什么現(xiàn)實(shí)中又如此關(guān)注調(diào)解呢？這與當(dāng)前行政糾紛的頻發(fā)不無(wú)關(guān)系。但即便如此，對(duì)行政復(fù)議調(diào)解功能的強(qiáng)調(diào)也絕對(duì)不能過(guò)于夸大。正如有學(xué)者在談到司法調(diào)解時(shí)所指出的，“世界上從來(lái)沒(méi)有萬(wàn)能的工具或知識(shí)或制度，所有的知識(shí)、工具和制度都只有在對(duì)癥下藥的基礎(chǔ)上才真正有用和有效……有時(shí)，公正就不允許司法求著當(dāng)事人，而必須宣示國(guó)家或立法者的意志……一個(gè)判決可能產(chǎn)生的確認(rèn)規(guī)則的指導(dǎo)意義會(huì)非常重大，也就是社會(huì)收益很大”。雖然過(guò)分的法條主義會(huì)導(dǎo)致某些審理結(jié)果合法卻不盡合理，但對(duì)于法治尚不夠成熟的社會(huì)來(lái)講，要想進(jìn)一步完善法治，法條主義的強(qiáng)調(diào)有著特別不容忽視的意義。只要基于法律規(guī)范的決定，就一定會(huì)有益于法治政府和法治社會(huì)建設(shè)。因?yàn)橐婪Q定不僅彰顯了法律規(guī)范的功能，更能夠引領(lǐng)法治的方向。

因此，即使在裁量范圍內(nèi)的調(diào)解也不是無(wú)原則的，也要符合比例原則。我們所謂的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，不能僅僅局限于個(gè)案，還應(yīng)當(dāng)放眼于類(lèi)案。在理論上破除行政權(quán)不可處分的絕對(duì)化觀(guān)念之后，也不能走向行政權(quán)的可處分性不受限制的另一個(gè)極端。而實(shí)踐中行政復(fù)議案件激增也不能簡(jiǎn)單地成為行政復(fù)議調(diào)解不受限制的理由。要防止在調(diào)解范圍問(wèn)題上游走于兩個(gè)極端的非理性選擇，即要么為了調(diào)解結(jié)案而無(wú)視行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)功能，要么為了達(dá)成調(diào)解一味遷就當(dāng)事人而置國(guó)家利益或公共利益于不顧。當(dāng)前尤其要防止調(diào)解“過(guò)熱”之下的后一種情況。須知“建立在主觀(guān)、狂熱、錯(cuò)誤判斷和急功近利基礎(chǔ)上的運(yùn)動(dòng)，不僅難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，反而會(huì)帶來(lái)不可彌補(bǔ)的危害”。

有學(xué)者在針對(duì)行政訴訟調(diào)解時(shí)指出：“行政訴訟可以調(diào)解，甚至也可以進(jìn)行訴前調(diào)解，但是，行政調(diào)解不能讓原告獲得法外利益，也不能成為被告違法行政行為的‘避風(fēng)港’，否則，行政調(diào)解可能得到了案結(jié)事了的結(jié)果，但有可能將形成一個(gè)不尊重規(guī)則的無(wú)序社會(huì)。當(dāng)我們用公共財(cái)政去滿(mǎn)足原告的法外訴求，以換取‘行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解’時(shí)，這種解紛方式實(shí)際已經(jīng)偏離了創(chuàng)設(shè)行政調(diào)解的初心。對(duì)于行政調(diào)解，我們不僅要關(guān)注行政爭(zhēng)議的化解，更要關(guān)注社會(huì)民眾整體規(guī)則意識(shí)是否同時(shí)得到了提升。從某種意義上說(shuō)，只是為了個(gè)案化解的幾個(gè)指標(biāo)而不關(guān)注是否促進(jìn)了社會(huì)民眾規(guī)則意識(shí)的提升，只能說(shuō)這是一種有害于法治國(guó)家建設(shè)的‘短視’。”這一深刻見(jiàn)解對(duì)實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議調(diào)解由政策型向法治型的轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。

在《行政復(fù)議法》修改后，就如何具體適用行政復(fù)議調(diào)解條款，有學(xué)者指出：“為推進(jìn)復(fù)議調(diào)解修訂內(nèi)容的具體適用及其與行政訴訟的銜接，應(yīng)結(jié)合行政復(fù)議體制改革的地方試點(diǎn)成果，在融通調(diào)解原則基礎(chǔ)上，通過(guò)可調(diào)解事項(xiàng)與禁止調(diào)解事項(xiàng)的類(lèi)型化方式明確行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍。”我們認(rèn)為這種方法總體上比較可行。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)在新《行政復(fù)議法》第5條所規(guī)定的調(diào)解原則指導(dǎo)下，在原《實(shí)施條例》第50條的基礎(chǔ)上，通過(guò)類(lèi)型化的列舉方式具體細(xì)化行政復(fù)議調(diào)解范圍之規(guī)定。當(dāng)下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查監(jiān)督職責(zé)，以確保調(diào)解協(xié)議內(nèi)容符合新《行政復(fù)議法》第5條的規(guī)定，發(fā)揮復(fù)議調(diào)解的積極功能，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平正義。理論上則應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議中的調(diào)解，特別是調(diào)解范圍問(wèn)題的深入研究，以促成相關(guān)制度盡快健全與完善。