基層矛盾糾紛調(diào)處的“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題及其紓解

——以專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織賦能為路徑

中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2025年第5期

作者簡(jiǎn)介：張帆，法學(xué)博士，理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，吉林大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院副院長(zhǎng)。

摘要：實(shí)現(xiàn)基層矛盾糾紛的善治，具有筑牢國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定根基的重要價(jià)值。當(dāng)前我國(guó)的基層矛盾糾紛化解實(shí)踐面臨著“小馬拉大車(chē)”的結(jié)構(gòu)性困境，基層治理主體所保有的權(quán)力、資源和能力與矛盾糾紛聚集基層且愈發(fā)復(fù)雜、強(qiáng)烈的表達(dá)樣態(tài)不甚匹配。實(shí)踐證明，單純依靠政治、行政和司法資源向基層下沉不足以從根本上解決問(wèn)題。在國(guó)家與社會(huì)密切互動(dòng)的嶄新治理格局中，將新質(zhì)態(tài)的“專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織”引入基層矛盾治理格局，是構(gòu)成“壯馬拉輕車(chē)”的重要解紛機(jī)制創(chuàng)新。專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織具有的組織制度性、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性、群眾親和性、公信中立性、網(wǎng)絡(luò)鏈接性等顯著優(yōu)勢(shì)可以轉(zhuǎn)化為基層實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛的治理效能。

關(guān)鍵詞：矛盾化解；專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織；小馬拉大車(chē)；楓橋經(jīng)驗(yàn)

以央地結(jié)構(gòu)與科層等級(jí)視角觀(guān)之，基層治理是指政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)中最基層的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程[1]。基層治理是國(guó)家治理的基石，構(gòu)建大國(guó)基理、達(dá)臻基層善治之境，實(shí)為扎實(shí)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的根基工程。尤其是為回應(yīng)我國(guó)“超大規(guī)模性”所內(nèi)蘊(yùn)的政治運(yùn)行負(fù)荷與挑戰(zhàn)[2]，廣袤基層的堅(jiān)強(qiáng)穩(wěn)固和臻于郅治，對(duì)于筑牢國(guó)家大廈之基和夯實(shí)“中國(guó)之治”更具有特殊價(jià)值。近年來(lái)，隨著社會(huì)治理重心持續(xù)向基層下移，我國(guó)基層治理體系與治理能力不斷革新超越，邁向現(xiàn)代化。但仍須注意，當(dāng)前基層在承載大量治理事務(wù)及其連帶責(zé)任的同時(shí)，我國(guó)自上而下的治理權(quán)力和資源的“倒金字塔結(jié)構(gòu)”并未真正得到改變，“小馬拉大車(chē)”即指在基層治理過(guò)程中，基層政府承擔(dān)了超出自身資源和能力范圍的任務(wù)事項(xiàng)[3]，此現(xiàn)象不僅涉及基層治理的權(quán)責(zé)失衡與供需錯(cuò)配，更深刻地關(guān)涉國(guó)家治理體系的整體建設(shè)。2023年9月，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《“小馬拉大車(chē)”的基層治理狀況亟待改變》報(bào)告上做出重要批示。2024年2月，中共中央組織部、中共中央社會(huì)工作部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于破解基層治理“小馬拉大車(chē)”突出問(wèn)題的若干措施》，從七個(gè)方面提出具體的操作化措施。可見(jiàn)，消除“低治理權(quán)力資源”與“超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”造成的基層治理掣肘，已成為新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題。

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中由制度體系革新、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、利益格局調(diào)整、群眾訴求多元所引發(fā)的社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，基層成為各種矛盾糾紛的集聚場(chǎng)域。在此背景下，分布于基層治理場(chǎng)域中的基層政府信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)、街道和社區(qū)矛盾化解平臺(tái)成了矛盾糾紛治理機(jī)制的最終落腳點(diǎn)，以及社會(huì)矛盾“條條”治理體系的末端，承擔(dān)著矛盾糾紛源頭化解的重要使命。特別是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，要求把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交”。這在賦予矛盾糾紛源頭化解以時(shí)代機(jī)遇的同時(shí)，也向基層矛盾化解工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。然而在實(shí)踐中，基層治理各領(lǐng)域普遍遭遇的“小馬拉大車(chē)”結(jié)構(gòu)性問(wèn)題在矛盾糾紛化解工作中尤為突出，主要表現(xiàn)為基層定分止?fàn)幍臋?quán)力、資源和能力不足以匹配矛盾糾紛的多量性、復(fù)雜性及強(qiáng)烈程度。經(jīng)過(guò)持續(xù)的實(shí)踐創(chuàng)新，當(dāng)前基層治理的諸多領(lǐng)域業(yè)已探索出數(shù)條破解“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題的有效路徑：一是通過(guò)整治形式主義和官僚主義為基層減負(fù)；二是設(shè)置準(zhǔn)入清單，將過(guò)重職責(zé)與基層解綁；三是推進(jìn)權(quán)力、資源、人員向基層下沉，以實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)匹配；四是創(chuàng)新技術(shù)治理模式，為“小馬”賦能。但需要特別注意的是，在矛盾化解的特定領(lǐng)域，基層既是產(chǎn)生利益沖突和社會(huì)矛盾的“源頭”，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾的“茬口”[4]，蘊(yùn)藏著調(diào)動(dòng)基層資源稟賦實(shí)現(xiàn)源頭化解的“在地性治理優(yōu)勢(shì)”，以及治未病、掐苗頭、防發(fā)酵的“時(shí)機(jī)性治理優(yōu)勢(shì)”，故而不能簡(jiǎn)單地通過(guò)對(duì)基層進(jìn)行過(guò)濾和卸載治理事務(wù)，抑或向上級(jí)轉(zhuǎn)移矛盾的方式來(lái)破解此問(wèn)題。我們必須通過(guò)更具開(kāi)拓性的結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)制有利于矛盾糾紛在基層高質(zhì)量、實(shí)質(zhì)性化解的新機(jī)制。

結(jié)合多年的基層調(diào)查研究，本文認(rèn)為，在以共建共治共享構(gòu)建社會(huì)治理共同體的治理機(jī)制革新主題下，破解“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題可以嘗試將視域放寬，超越司法、行政體制內(nèi)部權(quán)力、資源存量和流動(dòng)的局限，轉(zhuǎn)而通過(guò)向社會(huì)借力的方式解決問(wèn)題。在本文的論域內(nèi)，引進(jìn)由執(zhí)業(yè)律師、基層法律服務(wù)工作者、專(zhuān)業(yè)社工、心理咨詢(xún)師等組成的專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織參與基層信訪(fǎng)矛盾化解，可能是完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的有效機(jī)制的重要選項(xiàng)。鑒于此，本文力求厘清基層矛盾治理中“小馬何以小”和“大車(chē)大在哪”的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上結(jié)合筆者持續(xù)調(diào)研的專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織參與基層矛盾化解的若干案例，回答專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織如何通過(guò)釋放治理效能，在根本上賦能“小馬”與為“大車(chē)”減重，并探索專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織與現(xiàn)有基層矛盾糾紛化解體系嵌合的機(jī)制問(wèn)題，真正將基層塑造為有力維系社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，有效支撐更高水平的平安中國(guó)建設(shè)。

一、“小馬拉大車(chē)”：基層矛盾化解的結(jié)構(gòu)性張力及其生成機(jī)制

基層是矛盾糾紛生發(fā)的源頭，又是解決矛盾糾紛的重點(diǎn)、重心?；鶎涌臻g內(nèi)諸多瑣碎的矛盾糾紛如果化解不力，容易隨著訴求表達(dá)成本的增加和不滿(mǎn)情緒的持續(xù)卷入，升級(jí)為更復(fù)雜、更激烈的信訪(fǎng)問(wèn)題。然而在實(shí)踐中，“馬之小”與“車(chē)之大”之間的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配與張力構(gòu)成了基層矛盾糾紛治理良性展開(kāi)的“中梗阻”。

(一) 馬之小：基層矛盾化解的權(quán)能限制

1. 基層信訪(fǎng)部門(mén)的“權(quán)力權(quán)威”制約

以政治學(xué)角度審視，權(quán)力是使對(duì)象服從的制度性強(qiáng)制力量，權(quán)威是使對(duì)象因信服而順從的影響力[5]，權(quán)力與權(quán)威共同構(gòu)成政府部門(mén)有效治理的核心要素。但基層信訪(fǎng)部門(mén)作為開(kāi)展信訪(fǎng)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，卻在多個(gè)維度上存在權(quán)力與權(quán)威的缺失。其一，基層信訪(fǎng)部門(mén)的直接處置權(quán)缺位。中共中央、國(guó)務(wù)院2022年印發(fā)的《信訪(fǎng)工作條例》明確界定了各級(jí)黨委和政府信訪(fǎng)部門(mén)的職責(zé)，主要包括受理、轉(zhuǎn)送、交辦信訪(fǎng)事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決重要信訪(fǎng)問(wèn)題，督促檢查重要信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理和落實(shí)等。筆者在C市多個(gè)區(qū)級(jí)信訪(fǎng)局進(jìn)行了調(diào)研，多位一線(xiàn)信訪(fǎng)工作人員表示，信訪(fǎng)部門(mén)的權(quán)力是一種具有間接性、柔性的，帶有監(jiān)督權(quán)屬性的政治權(quán)力，缺乏對(duì)利益紛爭(zhēng)的直接辦理和處置權(quán)，僅通過(guò)轉(zhuǎn)辦、交辦和督辦間接地介入利益協(xié)調(diào)和社會(huì)矛盾化解過(guò)程。顯然，這與人民群眾試圖直接通過(guò)向信訪(fǎng)部門(mén)申訴以解決問(wèn)題和獲得權(quán)利救濟(jì)的期待存在著差距。其二，自身利益深度卷入引發(fā)公信力缺失?；鶎诱苯舆\(yùn)作的土地征用、房屋拆遷等極易引發(fā)利益糾紛，而在信訪(fǎng)部門(mén)的矛盾化解任務(wù)導(dǎo)出分派機(jī)制下，直接介入信訪(fǎng)事項(xiàng)調(diào)處的主體正是作為“涉事單位”的基層政府部門(mén)，由此便衍生出基層政府同時(shí)扮演“被訪(fǎng)者”和“接訪(fǎng)者”的雙重角色雜糅問(wèn)題，引發(fā)了權(quán)威認(rèn)同的危機(jī)。筆者在與多位信訪(fǎng)人的訪(fǎng)談中，可明顯感知其對(duì)官方信訪(fǎng)部門(mén)中立性的疑問(wèn)。特別是諸多調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人民群眾對(duì)各級(jí)政府的信任度呈現(xiàn)出自上而下遞減的“差序格局”，這加劇了人民群眾對(duì)基層部門(mén)擬定的矛盾化解方案的質(zhì)疑。其三，基層“低治理權(quán)”問(wèn)題。一是在多層級(jí)政府的科層體系中，不同的層級(jí)在治理中擁有不同權(quán)限[6]。在政府權(quán)力自上而下漸次稀釋的總體格局中，基層信訪(fǎng)部門(mén)所具備的治理權(quán)極為有限，特別是許多信訪(fǎng)問(wèn)題的產(chǎn)生都與上級(jí)政府制定的政策與人民群眾利益相抵觸有關(guān)。但在政策過(guò)程的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，基層部門(mén)僅是政策的嚴(yán)格執(zhí)行者，無(wú)法通過(guò)改變政策內(nèi)容根本性地解決問(wèn)題。二是大量信訪(fǎng)問(wèn)題的產(chǎn)生和最終化解涉及跨領(lǐng)域的諸多黨政部門(mén)，基層信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的低治理權(quán)限使得“信訪(fǎng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。三是雖然各級(jí)黨政部門(mén)、群團(tuán)組織、國(guó)有企事業(yè)單位內(nèi)部均設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)部門(mén)，但這些部門(mén)掛靠和隸屬于所在組織，缺少自主權(quán)和裁定權(quán)，專(zhuān)職人員配比失衡，導(dǎo)致其對(duì)于所隸屬組織的行為幾乎無(wú)可置喙。

2. 基層信訪(fǎng)工作的“治理資源”匱乏

“治理資源”包括財(cái)政、組織、制度和技術(shù)等諸多方面，日益成為解釋治理體系和治理能力發(fā)展水平的關(guān)鍵變量[7]。在行政科層體系中，與治理權(quán)力自上而下漸次弱化同步發(fā)生的是各種治理資源的層層上收，這進(jìn)一步削弱了“小馬”的拉車(chē)能力。其一，資源短缺導(dǎo)致信訪(fǎng)的權(quán)利救濟(jì)功能難以在基層實(shí)現(xiàn)。從信訪(fǎng)制度本體而論，信訪(fǎng)的功能主要定位于政治參與、行政監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)等方面，當(dāng)前“救濟(jì)型信訪(fǎng)”作為替代性糾紛解決機(jī)制，在比例上高居首位[8]。相關(guān)研究認(rèn)為，信訪(fǎng)救濟(jì)的補(bǔ)充性能夠使無(wú)法借助其他救濟(jì)手段得到解決的爭(zhēng)議獲得解決的機(jī)會(huì)，從而更加全面地保護(hù)公民的合法權(quán)益[9]。然而基層雖然承擔(dān)著矛盾就地化解的任務(wù)，其底層級(jí)位勢(shì)可協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)的救濟(jì)資源卻著實(shí)有限。在J市調(diào)研期間，一些基層信訪(fǎng)部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹，成功向上級(jí)各部門(mén)協(xié)調(diào)到救濟(jì)資源是矛盾糾紛得以在基層化解的重要條件。易言之，“化緣”甚至是基層信訪(fǎng)部門(mén)尋求矛盾化解的重要方式。其二，矛盾化解資源下沉與整合的非常態(tài)化。面對(duì)基層矛盾治理資源匱乏的挑戰(zhàn)，我國(guó)從各層面嘗試做出重要改革，一是創(chuàng)新了動(dòng)員廣大黨員干部直奔基層、直面群眾、直擊矛盾、直接解決問(wèn)題的“浦江經(jīng)驗(yàn)”。二是《信訪(fǎng)工作條例》規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、街道黨工委和辦事處可以建立信訪(fǎng)工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，或者明確黨政聯(lián)席會(huì)定期研究本地區(qū)信訪(fǎng)工作，協(xié)調(diào)處理發(fā)生在本地區(qū)的重要信訪(fǎng)問(wèn)題”。三是推動(dòng)“三官一律”進(jìn)社區(qū)，用法律手段調(diào)解各類(lèi)矛盾糾紛，為人民群眾提供法律服務(wù)。然而筆者在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“浦江經(jīng)驗(yàn)”、信訪(fǎng)工作聯(lián)席會(huì)議和“三官一律”進(jìn)社區(qū)均缺乏持續(xù)性和長(zhǎng)效性，主要在重大活動(dòng)、敏感節(jié)點(diǎn)上發(fā)揮作用，更多時(shí)候處于一種臨時(shí)性、松散的組織形式的狀態(tài)[10]。如筆者調(diào)研團(tuán)隊(duì)跟隨J省信訪(fǎng)局赴H市、D市開(kāi)展“六進(jìn)三服務(wù)”活動(dòng)時(shí)，多位省級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下沉基層開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)接訪(fǎng)工作，此項(xiàng)工作具有極為重要的價(jià)值，但頻率只有每年一次。其三，基層部門(mén)調(diào)處水平有限。治理能力是重要的“軟性治理資源”，深度影響矛盾糾紛的化解效果。有實(shí)證研究表明，“初信初訪(fǎng)”的接待和應(yīng)對(duì)水平對(duì)矛盾化解有著重要影響。但當(dāng)前我國(guó)基層信訪(fǎng)部門(mén)工作人員的水平還有待提升，一是處理問(wèn)題的靈活性明顯不足，欠缺有效的對(duì)話(huà)技術(shù)和分析訪(fǎng)民心理特征的能力。二是缺少法律相關(guān)工作背景及專(zhuān)業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致在解答疑問(wèn)、闡釋法理及依法得出結(jié)論方面存在不足。三是政府內(nèi)部各部門(mén)之間的人員流動(dòng)較為頻繁，致使基層信訪(fǎng)工作人員難以通過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐積累法律政策知識(shí)及信訪(fǎng)工作經(jīng)驗(yàn)[11]。綜上，基層信訪(fǎng)工作人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)缺失和化解能力不足已顯著成為矛盾糾紛在基層實(shí)質(zhì)性化解的阻滯性因素。

3. 基層“矛調(diào)中心”和“人民調(diào)解”效能不足

作為人民群眾生活場(chǎng)域的街道和社區(qū)承擔(dān)著在源頭化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)一般矛盾不出村、疑難矛盾不出街鎮(zhèn)、矛盾不上交的重要使命。我國(guó)近年來(lái)通過(guò)建立一站式矛調(diào)中心、各領(lǐng)域人民調(diào)解委員會(huì)的方式，增強(qiáng)基層矛盾化解能力，力求避免一般性問(wèn)題演變成信訪(fǎng)突出問(wèn)題。但在實(shí)踐中，基層矛調(diào)平臺(tái)和人民調(diào)解委員會(huì)作為“第一道防線(xiàn)”的治理效能實(shí)難應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的基層矛盾樣態(tài)。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和社區(qū)矛調(diào)中心的“一站式化解”實(shí)現(xiàn)困難。置身基層的街道和社區(qū)兩級(jí)矛調(diào)中心不同于被高度重視的省級(jí)、市級(jí)和縣(區(qū))級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心，其組織領(lǐng)導(dǎo)體系不甚完備，人員力量配比失衡，存在各入駐單位之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不足、聚而不合的問(wèn)題[12]。受限于較低的治理層級(jí)與較弱的資源鏈接能力，面對(duì)復(fù)雜、高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)矛盾時(shí)，基層矛調(diào)中心顯得捉襟見(jiàn)肘[13]。其二，人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)不完善，且實(shí)質(zhì)解紛能力尚存短板。人民調(diào)解是人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決民間糾紛的活動(dòng)。在推進(jìn)“訪(fǎng)調(diào)融合”的過(guò)程中，城鄉(xiāng)社區(qū)和各基層組織內(nèi)部的人民調(diào)解委員會(huì)發(fā)揮著信訪(fǎng)矛盾“初始信息源”和“初級(jí)釋壓閥”的重要作用。目前我國(guó)雖有人民調(diào)解員317.6萬(wàn)人，但其年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理，專(zhuān)職人民調(diào)解員僅占總數(shù)的13%，且經(jīng)費(fèi)保障不足[14]。在兼職人民調(diào)解員比例龐大且調(diào)解能力偏低的境況下，人民調(diào)解工作更多地停留在“情感慰藉”層面，未能真正推進(jìn)矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。另外需要特別注意的是，諸多利益受損群體傾向于跳過(guò)矛盾調(diào)解機(jī)構(gòu)，直接尋求街道和社區(qū)“一把手”出面解決問(wèn)題，訴求回應(yīng)和矛盾化解被迫成為“一把手工程”，這造成了矛調(diào)中心和人民調(diào)解委員會(huì)一定程度上的虛置，退化為形式上的存在。

(二) 車(chē)之大：基層矛盾集聚與化解責(zé)任承擔(dān)

1. 基層矛盾糾紛的滋生及其復(fù)雜性

社會(huì)沖突論認(rèn)為，社會(huì)矛盾是對(duì)立雙方對(duì)價(jià)值及稀缺權(quán)力、地位和資源的爭(zhēng)斗[15]。基層社會(huì)是不同階層、不同利益群體間互動(dòng)最密切的基礎(chǔ)場(chǎng)域，人們?cè)诠餐纳a(chǎn)生活中結(jié)成各種關(guān)系結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也發(fā)生著頻繁的權(quán)力博弈、利益交涉和資源競(jìng)逐，易于引發(fā)各種利益紛爭(zhēng)和沖突。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“基層是改革發(fā)展穩(wěn)定的第一線(xiàn)，是各種矛盾和問(wèn)題的集聚地。”[16](3)“從社會(huì)矛盾形成部位的角度看，中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)矛盾的形成多集中在與基礎(chǔ)民生或民眾切身物質(zhì)利益直接相關(guān)的部位。”[17]更有實(shí)證數(shù)據(jù)表明，我國(guó)90%以上的社會(huì)矛盾糾紛都發(fā)生在城鄉(xiāng)社區(qū)[18]，社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作最棘手的部分恰在于此。值得特別注意的是，“車(chē)之大”并不單純指基層矛盾數(shù)量繁多，更體現(xiàn)為當(dāng)前基層矛盾的復(fù)雜程度和化解難度陡增。一是基層矛盾糾紛的主體不再局限于個(gè)人，而是廣泛涉及公民、法人、其他組織及其相互之間，尤其是官方與群眾之間的矛盾日益增多。二是矛盾糾紛類(lèi)型除傳統(tǒng)的婚姻、家庭、贍養(yǎng)等問(wèn)題外，還擴(kuò)展到征地補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)合同、福利待遇、環(huán)境污染等利益矛盾糾紛，并與行政、經(jīng)濟(jì)糾紛以及治安、刑事案件交織混雜。這些矛盾糾紛橫跨多個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，需要多個(gè)責(zé)任單位匯集基層協(xié)同處置，化解難度倍增。三是當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)社會(huì)快速發(fā)展，現(xiàn)實(shí)居住社區(qū)和虛擬信息交流社區(qū)之間的交互影響關(guān)系逐漸加深[19]，由此產(chǎn)生的“擴(kuò)音器效應(yīng)”使得糾紛化解更增添了復(fù)雜因素。另外，筆者在多個(gè)市級(jí)基層信訪(fǎng)部門(mén)駐扎調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，矛盾化解工作直面的不單是客觀(guān)的糾紛事件，更會(huì)遭遇信訪(fǎng)者充滿(mǎn)技術(shù)性的上訪(fǎng)策略，如公開(kāi)化矛盾、編造謠言、操持弱者身份等，面對(duì)此類(lèi)游走在法律邊緣甚至跨過(guò)法律紅線(xiàn)的信訪(fǎng)行動(dòng)，傳統(tǒng)的以維穩(wěn)、避責(zé)為導(dǎo)向的權(quán)宜性應(yīng)對(duì)方案失靈，使得紛繁復(fù)雜的矛盾糾紛始終懸浮于基層，時(shí)刻具有重燃和加劇的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 源頭化解壓力與屬地管理原則

“壓力型體制”是對(duì)地方政府運(yùn)行的形象描述，強(qiáng)調(diào)地方政府的運(yùn)行是對(duì)不同來(lái)源的發(fā)展壓力的分解和應(yīng)對(duì)[20]。在推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的機(jī)制改革中，基層作為公共政策落實(shí)的最后一環(huán)，面臨著“千線(xiàn)一針”的挑戰(zhàn)[21]。矛盾化解是關(guān)涉社會(huì)基礎(chǔ)秩序穩(wěn)定的重要治理任務(wù)，在強(qiáng)調(diào)矛盾糾紛預(yù)防在前和源頭治理的新時(shí)代話(huà)語(yǔ)下，基層承載著超負(fù)荷的壓力。其一，矛盾糾紛源頭化解的任務(wù)落實(shí)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪(fǎng)工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障的通道，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。隨著“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的不斷深入實(shí)踐，基層在矛盾化解整體體系中承擔(dān)起了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的戰(zhàn)略使命。我們?cè)谄诖鶎俞尫艔?qiáng)勁治理效能的同時(shí)，也必須注意矛盾糾紛化解壓力向基層傳導(dǎo)和加碼的問(wèn)題，這意味著基層必須克服人員、資源和技術(shù)等方面的限制，承擔(dān)更多的矛盾糾紛治理責(zé)任。與此同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建一套全覆蓋、全時(shí)段的預(yù)防機(jī)制，防范于未然，將矛盾產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)消除于萌芽狀態(tài)。其二，信訪(fǎng)工作的屬地管理原則。屬地管理的制度設(shè)計(jì)初衷是根據(jù)所在地域確定具體管理機(jī)關(guān)，從守土有責(zé)的角度確保治理有效[22]。順應(yīng)壓力型體制運(yùn)行邏輯的基層信訪(fǎng)，一直以來(lái)都是嚴(yán)格執(zhí)行屬地管理原則的重要治理領(lǐng)域。眾所周知，黨的十八大以來(lái)，為了緩解基層壓力與扭轉(zhuǎn)攔訪(fǎng)、截訪(fǎng)等治理偏頗，我國(guó)取消了信訪(fǎng)“排名制”和“一票否決制”，但依舊保留了屬地管理、就地解決的原則。《信訪(fǎng)工作條例》中的信訪(fǎng)工作原則強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持落實(shí)信訪(fǎng)工作責(zé)任，黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。所有越級(jí)的信訪(fǎng)案件均需通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)和一對(duì)一的方式發(fā)回基層，使得眾多超出基層治理能力范疇的信訪(fǎng)要案、積案迫切需要基層作為責(zé)任單位全力解決。與此同時(shí)，屬地管理還易引發(fā)科層權(quán)力支配的責(zé)任下壓和向基層轉(zhuǎn)嫁的問(wèn)題。其三，信訪(fǎng)“包保責(zé)任制”。我國(guó)的《信訪(fǎng)工作責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定：“垂直管理部門(mén)負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的信訪(fǎng)工作，應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)部門(mén)和單位依法、及時(shí)、就地解決信訪(fǎng)問(wèn)題。”作為對(duì)此要求的拓展，地方政府希望通過(guò)“包保責(zé)任制”的實(shí)施，在基層干部與上訪(fǎng)戶(hù)之間建立一種常態(tài)化、制度化的連接方式，加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)管，使之息訴罷訪(fǎng)。這一辦法雖具有明確責(zé)任、確保落實(shí)、精準(zhǔn)匹配的優(yōu)勢(shì)，但也著實(shí)耗費(fèi)了基層干部大量的工作精力，并可能衍生出一系列超常規(guī)的治訪(fǎng)行為，導(dǎo)致社會(huì)矛盾并未得到實(shí)質(zhì)性解決，而是被一些制度外的“恩威并施”暫時(shí)壓制[23]。

3. 信訪(fǎng)訴求分類(lèi)分流處置不暢

因應(yīng)當(dāng)前系統(tǒng)性、高風(fēng)險(xiǎn)性矛盾糾紛集中多發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景，我們黨在十九屆四中全會(huì)上適時(shí)提出“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”，明確要求構(gòu)建綜合聯(lián)動(dòng)的糾紛調(diào)處體系與多元并行的化解路徑。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》進(jìn)一步提出，“推動(dòng)完善信訪(fǎng)、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”?？梢?jiàn)，我國(guó)在政策層面愈發(fā)積極地倡導(dǎo)多元化解機(jī)制的綜合運(yùn)用、有效銜接，但大量本應(yīng)歸屬其他路徑解決的矛盾糾紛仍聚集于信訪(fǎng)，分類(lèi)分流精準(zhǔn)處理不暢。其一，信訪(fǎng)替代訴訟傾向顯著。由于訴訟程序復(fù)雜、成本偏高、群眾存在息事避訟的觀(guān)念，群眾向來(lái)持有“信訪(fǎng)不信法”的認(rèn)知取向[24]。加之信訪(fǎng)救濟(jì)另有一套模糊的、變動(dòng)的、特殊的“潛規(guī)則”[25]，此彈性空間并不像法律條文那樣硬性判別是非曲直，而是給予了上訪(fǎng)人更多的“利益想象”，這使得許多上訪(fǎng)者力圖通過(guò)信訪(fǎng)獲得“超額收益”，無(wú)疑加重了基層信訪(fǎng)工作承載的壓力。其二，“訴訪(fǎng)分離”在基層遭遇挑戰(zhàn)。該機(jī)制旨在將涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪(fǎng)事項(xiàng)從普通信訪(fǎng)體制中分離出來(lái)，交由司法途徑解決，其初衷是規(guī)避訴訟和信訪(fǎng)職責(zé)界限模糊的弊端，讓“信訪(fǎng)的歸信訪(fǎng)、司法的歸司法”。然而大量利益訴求或多或少夾雜著涉法元素，難以明確清晰地加以分流，并且高度依賴(lài)信訪(fǎng)工作者判斷力的訴訪(fǎng)分離政策執(zhí)行隨政府層級(jí)下降變得越來(lái)越難[26]。其三，對(duì)非訴訟解決的偏頗性追求。最高人民法院、司法部在2023年印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進(jìn)訴源治理的意見(jiàn)》指出，“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，抓前端、治未病，充分發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛預(yù)防化解中的基礎(chǔ)性作用，深入推進(jìn)訴源治理，從源頭上減少訴訟增量”。但是一些地方在貫徹時(shí)片面強(qiáng)調(diào)將非訴訟解紛機(jī)制挺在前面，存在過(guò)度追求訴訟體量下降或不加區(qū)分地適用非訴訟方式解決矛盾糾紛的傾向[27]。通過(guò)訪(fǎng)談諸多信訪(fǎng)人得知，在其看來(lái)，仲裁、行政復(fù)議等條件復(fù)雜，而且他們對(duì)相關(guān)程序感到陌生，信訪(fǎng)自然成為直接的選擇。其四，解紛程序終結(jié)后，信訪(fǎng)幾乎成為唯一渠道。任何矛盾糾紛解決制度均具有嚴(yán)格的法定終結(jié)程序，如訴訟三審終審制、仲裁終局制、行政復(fù)議終止制、信訪(fǎng)三級(jí)終結(jié)制等，這意味著矛盾糾紛的處置結(jié)果形成定論后，相關(guān)部門(mén)將不再受理訴求主張。誠(chéng)然，程序終結(jié)并不一定意味著矛盾化解結(jié)果被完全接受，矛盾懸置現(xiàn)象普遍存在。相比其他渠道，信訪(fǎng)制度具有極強(qiáng)的開(kāi)放性，無(wú)需過(guò)多成本和正式導(dǎo)入程序，故群眾基于對(duì)最終處置結(jié)果的不滿(mǎn)，常常展開(kāi)復(fù)訪(fǎng)、纏訪(fǎng)行動(dòng)，形成信訪(fǎng)積案[28]。這些猶如“地上懸河”的信訪(fǎng)積案終究要依靠承擔(dān)屬地管理責(zé)任的基層來(lái)解決，面對(duì)歷經(jīng)多輪化解均未解決的疑難事項(xiàng)和群眾非理性的過(guò)高訴求，基層“小馬”所拉的“大車(chē)”尤重尤艱。

綜上，基層信訪(fǎng)部門(mén)的權(quán)力權(quán)威制約、基層信訪(fǎng)工作的治理資源匱乏、基層矛調(diào)中心和人民調(diào)解效能不足，共同構(gòu)成了基層“小馬”矛盾糾紛化解能力的短板；基層矛盾糾紛滋生及其復(fù)雜性、源頭化解壓力與屬地管理原則、信訪(fǎng)訴求分類(lèi)分流處置不暢，共同堆積成了基層矛盾化解任務(wù)和責(zé)任的過(guò)載“大車(chē)”。將此問(wèn)題置于矛盾糾紛治理的科層體制中加以反思，便可探知“小馬拉大車(chē)”的核心生成機(jī)制在于，錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛生發(fā)和運(yùn)演的部位集中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活最直接和真實(shí)的基層，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“矛盾源頭解決、糾紛基層化解”的政策導(dǎo)向下，受壓力型體制支配，基層使命性地承擔(dān)著就地化解矛盾，控制矛盾糾紛向上級(jí)延展的重要責(zé)任。特別是社會(huì)治理一般而言有常態(tài)與非常態(tài)之分，前者注重通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)防范維護(hù)社會(huì)生活的基本穩(wěn)定，后者則側(cè)重通過(guò)危機(jī)管理應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，使社會(huì)秩序回歸正常[29]。在此復(fù)雜局面下，基層在國(guó)家治理的權(quán)力-資源結(jié)構(gòu)中身處較低層級(jí)，其掌握的矛盾治權(quán)和協(xié)調(diào)各種資源定分止?fàn)幍哪芰O為有限。特別是在國(guó)家黨政條線(xiàn)治理體系中，向基層注入的政治、行政和司法資源有所重疊、較為單一，使得基層信訪(fǎng)處于上層壓力與過(guò)高期望的夾縫之中，功能的有限性導(dǎo)致了其無(wú)法承受重負(fù)[30]。“小馬”難以拉“大車(chē)”更是引發(fā)了層出不窮的“越級(jí)上訪(fǎng)”和“進(jìn)京上訪(fǎng)”現(xiàn)象[31]。

二、“壯馬拉輕車(chē)”：專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織矛盾化解效能的釋放

中共中央社會(huì)工作部部長(zhǎng)吳漢圣在《求是》發(fā)表的署名文章指出，要按照“壯馬、輕車(chē)、暢路、聚力”的思路，研究制定關(guān)于破解基層治理“小馬拉大車(chē)”突出問(wèn)題的政策措施，抓好落地見(jiàn)效，讓基層可感可及[32]。高效能治理全面貫徹以人民為中心的治理理念，這既與中國(guó)共產(chǎn)黨70多年的治國(guó)理念一脈相承，也是指導(dǎo)中國(guó)式國(guó)家治理走向現(xiàn)代化的思想指導(dǎo)[33]。然而通過(guò)田野調(diào)研發(fā)現(xiàn)，矛盾糾紛化解領(lǐng)域向基層下沉治權(quán)、資源和人員所帶來(lái)的治理效能仍較為有限，信訪(fǎng)積案續(xù)存、利益越級(jí)表達(dá)頻仍，化解壓力猶在，故而必須通過(guò)本質(zhì)性的治理機(jī)制創(chuàng)新來(lái)破解此問(wèn)題。“改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重大變化，即是不再沿循某種總體性支配的方式，或者通過(guò)群眾性的規(guī)訓(xùn)、動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)來(lái)調(diào)動(dòng)政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域的各種力量，而是為諸領(lǐng)域賦予一定程度的自主權(quán)，來(lái)釋放基層社會(huì)的活力。”[34]在此過(guò)程中，彰顯自治力、內(nèi)蘊(yùn)公共性、富含社會(huì)資本的社會(huì)組織凸顯為基層治理的重要結(jié)構(gòu)性主體，特別是在社會(huì)矛盾化解的特定領(lǐng)域中，專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織的深度介入具有真正實(shí)現(xiàn)“壯馬拉輕車(chē)”，進(jìn)而將矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性地解決在基層的特殊功效。

(一) 賦能“小馬”：以社會(huì)性稟賦提升基層矛盾化解效能

1. 釋放專(zhuān)業(yè)性與中立性的特殊優(yōu)勢(shì)

誠(chéng)如前文所述，基層矛盾糾紛化解能力深受信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)、矛調(diào)平臺(tái)、人民調(diào)解組織專(zhuān)業(yè)性欠缺和中立性不足的掣肘。以協(xié)助基層政府部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)，以及城鄉(xiāng)社區(qū)化解矛盾糾紛為目標(biāo)的專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織，以中立第三方的身份介入恰可破解此類(lèi)問(wèn)題。其一，矛調(diào)類(lèi)專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織主要由律師、專(zhuān)業(yè)社工、心理咨詢(xún)師等組成，其所提供的化解矛盾糾紛服務(wù)具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。易言之，面對(duì)政治知識(shí)主導(dǎo)而專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏的信訪(fǎng)工作困境，專(zhuān)家參與是矛盾糾紛技術(shù)治理的重要方式和解題關(guān)鍵。如筆者持續(xù)性調(diào)研的C信訪(fǎng)法律服務(wù)中心由9名執(zhí)業(yè)律師組建而成，該中心是由地方黨委、政府與政法機(jī)關(guān)協(xié)同推動(dòng)設(shè)立的民間社會(huì)組織，旨在通過(guò)提供公益性法律服務(wù)，協(xié)助化解基層矛盾糾紛。其主要職能包括為信訪(fǎng)人提供免費(fèi)的法律咨詢(xún)、事實(shí)核查、糾紛協(xié)調(diào)、訴訟代理等服務(wù)，依法支持群眾維權(quán)。作為組織成員的專(zhuān)業(yè)律師憑借專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)和豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)可對(duì)矛盾事項(xiàng)進(jìn)行全面研判，以法律專(zhuān)家的身份為信訪(fǎng)人釋法解惑，依法依理地為其框定合理的訴求范圍，有效消弭信訪(fǎng)人的極端性抗?fàn)幮袨椤Ｆ涠?，政府部門(mén)在矛盾糾紛滋生與化解過(guò)程中存在角色二重性問(wèn)題，故其中立性缺失、權(quán)威性流失，即使矛盾糾紛原本與政府無(wú)涉，但若處理不當(dāng)，民眾極易將怨憤直接投向政府。相比之下，社會(huì)組織在參與矛盾糾紛調(diào)解時(shí)，往往表現(xiàn)出立場(chǎng)中立、超脫于利益關(guān)系之外的特性，其作為中立第三方，能夠遵循自愿平等、依法據(jù)理、實(shí)事求是、公平正義的原則評(píng)析矛盾糾紛，形成化解方案，更能為社會(huì)矛盾調(diào)處注入寶貴的社會(huì)公信力。價(jià)值中立也可保證社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)得到科學(xué)、純粹的運(yùn)用。一言以蔽之，社會(huì)組織內(nèi)蘊(yùn)的專(zhuān)業(yè)性與中立性?xún)?yōu)勢(shì)在注入基層矛盾化解的過(guò)程中可拓展為深受人民群眾認(rèn)同的社會(huì)權(quán)威，由此構(gòu)成矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解的重要結(jié)構(gòu)性要素。

2. 廣泛連接多質(zhì)性主體與資源

在以基層黨政部門(mén)和城鄉(xiāng)社區(qū)為責(zé)任單位的矛盾糾紛化解格局中，治理主體單一，資源存量明顯不足。在實(shí)踐中，常見(jiàn)的多元聯(lián)動(dòng)模式是政府作為發(fā)起點(diǎn)，自上而下地動(dòng)員各方面力量協(xié)同參與，但這種模式可能演變成“行政吸納政治”的結(jié)構(gòu)，其后果往往是多元力量在政府的權(quán)力支配下失去自主的優(yōu)勢(shì)與活性。其實(shí)質(zhì)在于基層政府更注重社會(huì)機(jī)制之“形”，卻較少關(guān)注社會(huì)主體之“實(shí)”[35]。相對(duì)而言，專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織作為社會(huì)領(lǐng)域自下而上營(yíng)造“新公共性”進(jìn)程中孕育的實(shí)體性成果，在構(gòu)建基層治理共同體的實(shí)踐中，具有利用其民間身份連接整合多元主體和資源的突出優(yōu)勢(shì)。其一，社會(huì)組織能夠有效整合政府與社會(huì)資源，將其共同引入基層矛盾化解領(lǐng)域。如C信訪(fǎng)法律服務(wù)中心形成了“聽(tīng)證息訪(fǎng)”的矛盾化解方法，即由中心牽頭，聯(lián)合省市人大代表、政協(xié)委員、法律專(zhuān)家、知名律師、老上訪(fǎng)戶(hù)代表等多方主體共同召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，對(duì)矛盾糾紛事項(xiàng)進(jìn)行多方研討，協(xié)商化解方案。這一突破體制內(nèi)治理資源內(nèi)循環(huán)而容納多元主體的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，以協(xié)商民主的方式，取代了矛盾沖突的“抗?fàn)幮员磉_(dá)”和“高壓性回應(yīng)”。其二，“資源鏈接者”是專(zhuān)業(yè)社工的核心角色，資源鏈接是專(zhuān)業(yè)社工滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象多樣化、層次化需求的重要專(zhuān)業(yè)技能和方法。社工機(jī)構(gòu)及其工作者擅長(zhǎng)圍繞明確的目標(biāo)，積極動(dòng)員和整合基層人力資源、物質(zhì)資源、組織資源和文化資源，構(gòu)建有助于矛盾糾紛化解的綜合服務(wù)體系。在信訪(fǎng)社工的治理作用日益凸顯的當(dāng)下，L社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職信訪(fǎng)社工以其駐扎的K街道綜治中心及其所轄社區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)為平臺(tái)，有效連接與整合基層信訪(fǎng)工作部門(mén)、街道社區(qū)、物業(yè)公司、志愿者等力量，創(chuàng)建了多元主體協(xié)同參與的“一站式”矛盾聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制，全面系統(tǒng)地解決矛盾糾紛問(wèn)題。其三，作為弱勢(shì)群體的部分信訪(fǎng)人，面臨著生存底線(xiàn)被擊穿的風(fēng)險(xiǎn)，但基層部門(mén)資源有限，甚至難以顧及他們基本的民生訴求。比較而言，社會(huì)組織能夠發(fā)動(dòng)自組織、企事業(yè)單位和社區(qū)居民參與公益，通過(guò)盤(pán)活基層公益資源、整合基層慈善力量，提高基層社會(huì)內(nèi)生性福利供給，給予制度層面難以覆蓋但確實(shí)亟須救濟(jì)的弱勢(shì)群體以“兜底式”的援助，并進(jìn)一步培育其“可行能力”?？傊陨鐣?huì)組織為發(fā)起點(diǎn)凝結(jié)的多元治理主體共治模式，對(duì)于培育社會(huì)性、公共性，并實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的政府社會(huì)嵌合式治理是有裨益的。

3. 實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛全過(guò)程治理

當(dāng)前，信訪(fǎng)部門(mén)受專(zhuān)業(yè)能力局限、行政化運(yùn)行方式及標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)流程的制約，其治理行為往往表現(xiàn)出應(yīng)對(duì)性、階段化和碎片化的特點(diǎn)。在實(shí)際工作中，對(duì)信訪(fǎng)群眾的回應(yīng)多集中于“窗口接待”和“法律建議提供”層面，較難實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)事項(xiàng)的系統(tǒng)性、全程化和整體性治理。治理理論指出，治理本質(zhì)上是一個(gè)持續(xù)演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，而非靜態(tài)結(jié)果的呈現(xiàn)，高效的社會(huì)治理要求治理主體深度融入治理事務(wù)的全過(guò)程[36]。據(jù)此，全面、妥善的矛盾糾紛問(wèn)題治理應(yīng)涉及程序流程的全鏈條、內(nèi)容的整體性，以及時(shí)間維度的持續(xù)性。其一，在程序上，專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織的介入可以超越剛性的制度邊界和流程鏈條，構(gòu)建一個(gè)涵蓋問(wèn)題識(shí)別、分析、解決和反饋的完整工作體系，確保每個(gè)環(huán)節(jié)均被有效的工作流程所覆蓋，環(huán)環(huán)相扣地形成治理閉環(huán)。其二，在內(nèi)容上，專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織在精準(zhǔn)識(shí)別矛盾糾紛信息全貌和演變?nèi)痰幕A(chǔ)上，可憑借專(zhuān)業(yè)的理論知識(shí)和靈活的工作方法，深入挖掘問(wèn)題的根源，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)層面施以具有針對(duì)性的精準(zhǔn)服務(wù)，全方位地解決矛盾糾紛背后涉及的深層問(wèn)題。其三，在時(shí)間上，專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織的服務(wù)不因問(wèn)題的暫時(shí)緩解或轉(zhuǎn)向其他部門(mén)而中斷，而是立足于持續(xù)跟進(jìn)，確保治理成效的穩(wěn)定性和持久性，并通過(guò)建立長(zhǎng)效的跟蹤和評(píng)估機(jī)制，對(duì)矛盾糾紛的調(diào)處結(jié)果進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化治理策略，以適應(yīng)矛盾糾紛的發(fā)展變化。例如，S市的H調(diào)解中心作為專(zhuān)業(yè)的矛調(diào)類(lèi)社會(huì)組織，在參與G小區(qū)加裝電梯所引發(fā)的矛盾的化解過(guò)程中，十余次趕赴現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)居民協(xié)商加裝方案，特別是依法依理地消除了“反對(duì)派”的疑慮。在安裝電梯后，H調(diào)解中心更是持續(xù)進(jìn)行跟蹤回訪(fǎng)，及時(shí)掌握電梯運(yùn)行階段的居民訴求，并通過(guò)幫助G小區(qū)建立電梯管理、運(yùn)維及費(fèi)用分?jǐn)傊贫鹊姆绞剑⑵鹆吮Ｕ想娞萘夹赃\(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。H調(diào)解中心的介入，將一個(gè)極易滋生基層矛盾的公共事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為營(yíng)造小區(qū)生活共同體的契機(jī)?？傊?，專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織通過(guò)全程介入，能夠理清矛盾糾紛的來(lái)龍去脈，知曉事件全貌及其發(fā)展過(guò)程，在此基礎(chǔ)上憑借專(zhuān)業(yè)技術(shù)精準(zhǔn)地定分止?fàn)帯?/font>