新中國(guó)成立初期上海民間糾紛調(diào)解工作的困境及調(diào)適

江蘇社會(huì)科學(xué) 2025年 第6期

作者簡(jiǎn)介：楊麗萍，華東師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博導(dǎo)。長(zhǎng)期從事黨史、新中國(guó)史研究。

內(nèi)容提要：正確處理人民內(nèi)部矛盾是黨和國(guó)家政治生活的重要議題。上海解放初期，民間糾紛呈數(shù)量大、種類(lèi)多、化解難之態(tài)勢(shì)，司法、政府、群團(tuán)和群眾調(diào)解齊上陣參與民間調(diào)解的局面由此形成。隨著新生政權(quán)逐步穩(wěn)固，市府著手推動(dòng)民間糾紛調(diào)解的專(zhuān)門(mén)化，然其間因案件積壓嚴(yán)重，司法系統(tǒng)幾度陷入被動(dòng)。在此情形下，依托群眾力量“排憂(yōu)息訟”以紓解調(diào)解壓力成為必然選擇。但群眾調(diào)解實(shí)踐亦暴露出穩(wěn)定性欠缺、實(shí)效性不彰，乃至“小法庭”等失范現(xiàn)象。面對(duì)既有調(diào)解傳統(tǒng)、資源在現(xiàn)代司法體系構(gòu)建中的定位困境，地方政府通過(guò)協(xié)同調(diào)解、隊(duì)伍建設(shè)以及制度規(guī)范強(qiáng)化等路徑進(jìn)行調(diào)適。最終，經(jīng)專(zhuān)門(mén)化、群眾化及規(guī)范化的多重組織、制度變遷，上海民間糾紛調(diào)解工作實(shí)現(xiàn)了在激發(fā)群眾參與活力與確保規(guī)范有序之間的良性平衡，兼具權(quán)威性與群眾性的人民調(diào)解制度得以正式確立。

關(guān)鍵詞：民間糾紛；人民調(diào)解；制度調(diào)適；基層治理

中國(guó)素有“協(xié)商調(diào)解”和“排難解紛”的深厚文化傳統(tǒng)。早在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨便依托各類(lèi)組織開(kāi)展民間糾紛調(diào)解實(shí)踐。上海解放之初，民間糾紛呈現(xiàn)數(shù)量大、種類(lèi)多、化解難的特征，嚴(yán)重影響社會(huì)治安和人民團(tuán)結(jié)。為此，市政府將根據(jù)地成功經(jīng)驗(yàn)引入地方實(shí)踐，推動(dòng)民間糾紛調(diào)解發(fā)展為在人民調(diào)解委員會(huì)主持下，通過(guò)依法依規(guī)疏導(dǎo)、說(shuō)服、教育民間糾紛當(dāng)事人，促成其平等協(xié)商、自愿達(dá)成和解以消除紛爭(zhēng)的人民調(diào)解制度。相關(guān)研究已涵蓋黨在不同歷史時(shí)期的調(diào)解實(shí)踐，多從法制史角度展開(kāi)，涉及制度建設(shè)及特定發(fā)展走向，部分學(xué)者探討了調(diào)解與審判的關(guān)系，而對(duì)新中國(guó)成立初期市域民間糾紛調(diào)解的復(fù)雜制度變遷鮮有深入分析。本文將利用地方檔案與史志資料，以上海這一超大型城市為個(gè)案，揭示中國(guó)共產(chǎn)黨在探究人民內(nèi)部矛盾化解路徑過(guò)程中，基層行政力量與民間社會(huì)之間互動(dòng)的復(fù)雜歷史圖景及內(nèi)在邏輯，以期為新中國(guó)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供觀(guān)察視角。

一、接管前后上海民間糾紛的基本樣態(tài)

矛盾具有普遍性。民間糾紛作為社會(huì)矛盾的一種表現(xiàn)形式，多發(fā)生于私人領(lǐng)域，涉及婚姻、債務(wù)、土地、房屋、分家和繼承等范疇。我國(guó)糾紛調(diào)解傳統(tǒng)悠遠(yuǎn)。西周已有相關(guān)記載，官制中更設(shè)“調(diào)人”一職，專(zhuān)“司萬(wàn)民之難而諧和之”。降至后世，民間衍生出各種調(diào)解形式。晚清時(shí)期上海一帶，民眾的外部糾紛常由本地?fù)碛型娜耸浚绲胤绞考?、保甲長(zhǎng)，或糾紛雙方鄰居親友，居間調(diào)處；內(nèi)部糾紛，如宗族矛盾，一般由族內(nèi)耆老調(diào)解；而家庭糾紛多由舅父、姑父等外親介入?？傮w而言，此類(lèi)協(xié)商調(diào)停了事的做法，為民眾依托基層權(quán)威自主化解糾紛的方式，大多缺乏固定組織與成文規(guī)范原則。

民國(guó)以降，上海躍升為超大型國(guó)際化都市，人口劇增，社會(huì)流動(dòng)性、異質(zhì)性俱高。市民維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)，有“滬人健訟”之說(shuō)流傳。民間糾紛除呈請(qǐng)鄉(xiāng)、區(qū)公所處理，多就近向警察局尋求解決。1920年代以還，上海“人口集中臃腫”問(wèn)題凸顯，民間糾紛迭起。南京國(guó)民政府為宣示其在基層社會(huì)治理中的權(quán)威，著力推動(dòng)民間糾紛調(diào)解制度建設(shè)。1929年9月，國(guó)民政府頒布法令，要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所設(shè)調(diào)解委員會(huì)，辦理民事調(diào)解及依法撤回告訴之刑事調(diào)解事項(xiàng)。1931年，調(diào)解委員會(huì)制度推廣至縣域，然此時(shí)，民間調(diào)解相關(guān)法規(guī)尚處于頂層設(shè)計(jì)階段，操作性不強(qiáng)，實(shí)際糾紛調(diào)解中常無(wú)據(jù)可依。上海遂因應(yīng)實(shí)際需要修訂地方性法規(guī)，于1932年10月頒布《上海市坊調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)則》（共22條）。

抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民政府的民間糾紛調(diào)解制度進(jìn)一步發(fā)展。1946年9月，《上海市區(qū)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程》（共23條）和《上海市區(qū)調(diào)解委員會(huì)成立須知》（共9條）先后頒布，對(duì)調(diào)解委員會(huì)隸屬關(guān)系、組織構(gòu)成等作出規(guī)定，如委員一般為9人，由區(qū)民代表會(huì)選舉具有法律知識(shí)之公正人士擔(dān)任。該制度實(shí)踐成效有限：其一，調(diào)解委員雖源自民間，然多局限于社會(huì)權(quán)威階層；其二，由于人力物力匱乏，全市21個(gè)區(qū)雖陸續(xù)成立調(diào)解委員會(huì)，人員卻難以到位，多數(shù)民間糾紛處于自生自滅之態(tài)；其三，工作效率低下，如虹口區(qū)調(diào)解委員會(huì)自1946年12月成立到1948年10月，調(diào)解民事糾紛24件，成立者僅4件。

中國(guó)共產(chǎn)黨一貫重視調(diào)解工作。早在1922年，彭湃領(lǐng)導(dǎo)廣東海豐農(nóng)民運(yùn)動(dòng)時(shí)，便在“赤山約農(nóng)會(huì)”設(shè)“仲裁部”，以處理婚姻、債務(wù)等糾紛。1931年11月通過(guò)的《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》，規(guī)定鄉(xiāng)蘇維埃對(duì)不涉犯罪的“爭(zhēng)執(zhí)”（糾紛）實(shí)施調(diào)解及法律條文的改革推動(dòng)司法工作專(zhuān)門(mén)化。1942年邊區(qū)曾嘗試通過(guò)司法隊(duì)伍、審理制度，卻遭遇司法人員不足、政務(wù)繁劇的普遍難題。這種情況下，黨中央逐步確立了“調(diào)解為主，審判為輔”的司法工作方針。此后，晉察冀等根據(jù)地普遍在村、鄉(xiāng)設(shè)立群眾性調(diào)解組織，部分已冠名為人民調(diào)解委員會(huì)。據(jù)1944年陜甘寧邊區(qū)政府《關(guān)于普及調(diào)解、總結(jié)判例、清理監(jiān)所的指示》，群眾調(diào)解與政府調(diào)解、司法調(diào)解、群團(tuán)調(diào)解共同構(gòu)成民間糾紛調(diào)解的四種基本形式，調(diào)解還漸次取代審判，成為根據(jù)地司法的主要形式。

上海被接管前后民間糾紛的高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，與城市人口規(guī)模、密度及民居特色等地方性因素關(guān)聯(lián)。當(dāng)時(shí)全市人口已逾500萬(wàn)，部分區(qū)人口規(guī)模超過(guò)內(nèi)地中小城市。如邑廟區(qū)有20余萬(wàn)人，工商業(yè)戶(hù)、作坊工廠(chǎng)、攤販眾多。作為上海典型民居的石庫(kù)門(mén)建筑，其狹小逼仄的居住格局，加劇了民間矛盾的集聚與激化。日常生活中因環(huán)境臟亂如“前人撒水，后人拉屎”等，“免不掉有吵鬧的事件發(fā)生”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，邑廟區(qū)接管期間經(jīng)由派出所調(diào)解的糾紛即達(dá)16000余件。部分區(qū)域尤為突出，寶裕里有5000余居民，各業(yè)混雜，煙販、賭徒活動(dòng)猖獗，弄內(nèi)糾紛不斷，水電糾紛長(zhǎng)期未決甚至“鬧出”命案。

在各類(lèi)糾紛中，房屋矛盾尤為突出，在特殊時(shí)期更顯尖銳。如抗戰(zhàn)勝利后，因“二房東居奇，地產(chǎn)投機(jī)，掮客操縱，使得房荒加甚，糾紛盈案”。1949年上海被接管之際，大量難民涌入，房屋糾紛數(shù)量驟增，涉及租金拖欠、非法轉(zhuǎn)租等問(wèn)題。部分積案遷延日久，如1950年重慶南路仁樂(lè)邨某業(yè)主竟長(zhǎng)達(dá)77個(gè)月未收到租金；浦東大廈410室在短期內(nèi)被轉(zhuǎn)租、分租給四家。層層轉(zhuǎn)租給物業(yè)管理帶來(lái)挑戰(zhàn)，大型住宅區(qū)的房屋糾紛更加錯(cuò)綜復(fù)雜，一旦發(fā)生欠租欠費(fèi)等問(wèn)題，即引發(fā)房東與各級(jí)房客間的連環(huán)訴訟。

隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的順利推進(jìn)，根據(jù)地“調(diào)解為主，審判為輔”的司法方針及群眾調(diào)解經(jīng)驗(yàn)在新解放區(qū)大面積推廣，上海亦深受其影響。然基于“原封不動(dòng)”“整套接收”的城市接管原則，舊上海民間糾紛調(diào)解的既有組織形式與做法產(chǎn)生一定歷史慣性。由此，根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)與地方慣例如何共存，是否互相形塑，以及如何進(jìn)行制度創(chuàng)新，需從具體實(shí)踐中探尋答案。

二、民間糾紛調(diào)解專(zhuān)門(mén)化的困境

在全面執(zhí)政語(yǔ)境下，司法制度正規(guī)化、專(zhuān)門(mén)化建設(shè)是應(yīng)有之義。然而上海被接管之初，其民間糾紛存量與司法資源匱乏形成尖銳矛盾，法院陷入積案困境。在此情形下，“調(diào)解為主，審判為輔”的司法方針進(jìn)入地方實(shí)踐。1949年8月，上海市人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市法院”）成立，內(nèi)設(shè)審判委員會(huì)和調(diào)解委員會(huì)。副院長(zhǎng)韓述之明確指出，人民法院處理案件的基本精神“第一是著重調(diào)解”，然該委員會(huì)僅配備調(diào)解員7人，調(diào)查員13人，下設(shè)各調(diào)解組亦僅有2名調(diào)查員和1名辦事員。由于案件積壓，司法調(diào)解、政府調(diào)解、群團(tuán)調(diào)解和群眾調(diào)解齊上陣參與民間調(diào)解的情況隨之出現(xiàn)。

各警察分局舊司法股及派出所仍承擔(dān)民間糾紛調(diào)處工作，后者更承接了大量群眾糾紛調(diào)解工作。為適應(yīng)新形勢(shì)，舊司法人員普遍接受了各種形式的思想教育和業(yè)務(wù)訓(xùn)練。隨著婦女解放的深入發(fā)展，婚姻糾紛調(diào)解需求激增，中國(guó)婦女聯(lián)誼會(huì)上海分會(huì)遂設(shè)“家庭糾紛問(wèn)題審查委員會(huì)”，定期于嵩山路振平里開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)解。同時(shí)，基層社會(huì)也涌現(xiàn)住戶(hù)聯(lián)誼會(huì)、冬防服務(wù)隊(duì)等群眾組織，部分雖兼具調(diào)解功能，然多屬應(yīng)急性臨時(shí)組織，旋起旋落，致使群眾調(diào)解因缺乏固定、綜合平臺(tái)而發(fā)展緩慢，作用受限。故市民更信賴(lài)法院和政府權(quán)威，大量糾紛涌至人民法院及區(qū)接管委員會(huì)。

為分流調(diào)解業(yè)務(wù)，各區(qū)接管委員會(huì)成立之初即設(shè)立調(diào)解機(jī)構(gòu)。1949年5月，徐匯、常熟、楊浦等區(qū)相繼設(shè)立調(diào)解股，與民政、戶(hù)政、文教等股并列。當(dāng)時(shí)，市法院雖派駐13名干部協(xié)助各區(qū)接管委員會(huì)工作，但半數(shù)以上區(qū)人員未能及時(shí)到位，調(diào)解工作規(guī)范性大打折扣。問(wèn)題不止于此，政府調(diào)解還加重了基層政權(quán)的負(fù)擔(dān)，亦造成調(diào)解工作的重復(fù)處理與多頭管理。鑒于此，部分區(qū)雖建立司法科，卻明確其為過(guò)渡性行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，主要處理家庭糾紛等輕微案件，且僅在市法院成立前代行調(diào)解職能。換言之，隨著政府職能部門(mén)工作步入正軌，調(diào)解業(yè)務(wù)將移交至司法部門(mén)。

然而，在資源匱乏、民間糾紛積壓的情況下，政府及群團(tuán)組織均難以剝離調(diào)解業(yè)務(wù)。市法院雖已正式辦公，但案多人少矛盾突出，1949年11月新舊案件合計(jì)3910件，未結(jié)者達(dá)1927件，問(wèn)訊代書(shū)處業(yè)務(wù)量亦居高不下。1950年雖集中清理了大量積案，然積壓狀況未獲根本緩解，群眾中遂有“人民法院不要錢(qián)，官司一拖大半年”之怨言。區(qū)接管委員會(huì)不得不繼續(xù)承接調(diào)解業(yè)務(wù)，卻因缺乏組織平臺(tái)支持而不堪重負(fù)，如新成區(qū)接管專(zhuān)員回憶，“派了干部專(zhuān)門(mén)加強(qiáng)這方面的力量，但仍感應(yīng)接不暇”。婦聯(lián)調(diào)解業(yè)務(wù)量雖不及區(qū)政府，但同樣難以抽身。當(dāng)婦聯(lián)擬將未結(jié)案件移交法院時(shí)，法院高度肯定其參與調(diào)解的必要性，并希望其繼續(xù)派員參與相關(guān)案件庭審。

1950年3月，各區(qū)接管會(huì)使命行將結(jié)束，民間糾紛調(diào)解專(zhuān)門(mén)化進(jìn)程卻一波三折。依市政府部署，各區(qū)調(diào)解部門(mén)擬于辦結(jié)已受理案件后終止業(yè)務(wù)，部分區(qū)公告稱(chēng)，接管會(huì)受理調(diào)解系應(yīng)市民急難之需，現(xiàn)因人民法院成立及“調(diào)解案子方式將有變更”，故即日起“暫不接受新的請(qǐng)求調(diào)解案件”，未來(lái)糾紛統(tǒng)由司法機(jī)關(guān)處理。然此時(shí)恰逢春季房捐開(kāi)征，房屋糾紛驟增。嵩山區(qū)接管會(huì)因日接數(shù)十起調(diào)解申請(qǐng)，決定“調(diào)解工作暫告結(jié)束之時(shí)，仍予以處理”。不僅如此，因群眾素來(lái)信賴(lài)政府部門(mén)，加之區(qū)接管委員會(huì)在調(diào)解工作中建立了一定威信，市民“連一些可以自行調(diào)解的口角糾紛，都找到區(qū)接管會(huì)來(lái)調(diào)解”。因此，各區(qū)政府不得不續(xù)接調(diào)解業(yè)務(wù)，重開(kāi)調(diào)解業(yè)務(wù)的亦不在少數(shù)。后續(xù)成立的各區(qū)政府亦自覺(jué)下設(shè)調(diào)解股（科），市府亦出臺(tái)調(diào)解暫行辦法，明確區(qū)調(diào)解科為區(qū)政府組成部分，隸屬區(qū)政府，業(yè)務(wù)受市法院指導(dǎo)，規(guī)定未設(shè)調(diào)解科的區(qū)由民政科兼理，而調(diào)解科、民政科均為區(qū)政府直屬工作部門(mén)。

實(shí)際上，不獨(dú)調(diào)解工作，黨的司法工作長(zhǎng)期附屬于行政系統(tǒng)，社會(huì)實(shí)踐中滋生“司法工作可有可無(wú)”的錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)。為扭轉(zhuǎn)此局面，1950年召開(kāi)的第一屆全國(guó)司法工作會(huì)議，明確批評(píng)了“以單純搞群眾工作的方式來(lái)搞司法工作”的偏向，提出加快建立健全法院組織機(jī)構(gòu)的要求。上海積極響應(yīng)，加快推進(jìn)司法機(jī)構(gòu)建設(shè)：1951年3月，市法院于滬北、滬南、滬中、滬西增設(shè)4個(gè)區(qū)分庭；1952年9月，黃浦、老閘、嵩山等20個(gè)區(qū)先后設(shè)立區(qū)人民法院；1952年11月，東昌、洋涇、楊思等10個(gè)郊區(qū)亦相繼成立區(qū)法院，各區(qū)原設(shè)調(diào)解股或調(diào)解科隨之并入。盡管司法機(jī)構(gòu)建設(shè)取得進(jìn)展，但民間糾紛調(diào)處仍面臨案件處置效率低下與司法工作人員作風(fēng)不良等突出問(wèn)題。潘漢年就曾指出，司法實(shí)踐中存在任意扣押、操縱“程序”、推諉拖延及“強(qiáng)迫調(diào)解，強(qiáng)迫執(zhí)行”等“衙門(mén)作風(fēng)”。究其原因在于：一是司法專(zhuān)業(yè)人才匱乏，接管之初對(duì)國(guó)民黨舊司法人員采取“包下來(lái)”政策，卻未能及時(shí)予以改造；二是新舊案件積壓嚴(yán)重，處理規(guī)模大、難度日增，而工作人員專(zhuān)業(yè)化水平參差不齊，難以滿(mǎn)足民眾司法需求。

為緩解調(diào)解工作專(zhuān)門(mén)化對(duì)司法系統(tǒng)造成的沖擊，政府調(diào)解持續(xù)分擔(dān)民間糾紛調(diào)處任務(wù)，部分區(qū)的調(diào)解股（科）業(yè)務(wù)延續(xù)至1952年9月。令人始料未及的是，時(shí)至此時(shí)市法院調(diào)解案件數(shù)量仍居高不下，部分區(qū)法院甫一成立便陷入事務(wù)泥潭。如提籃橋法院成立之初，每天即有100余人“擠在門(mén)口催案、告狀”。此現(xiàn)象表明，上海民間糾紛調(diào)解工作的完善尚需探索新路徑。

三、民間糾紛調(diào)解群眾化的起落

新中國(guó)成立之初，全國(guó)民間糾紛收案數(shù)呈“年年上升”趨勢(shì)，上海尤為突出。鑒于司法工作專(zhuān)門(mén)化探索中大量糾紛上涌至法院和基層政府，龐大的糾紛調(diào)解業(yè)務(wù)又加重了行政負(fù)擔(dān)，大力發(fā)展群眾調(diào)解遂成為破解此困境的首選路徑。

早在根據(jù)地民間糾紛調(diào)解經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入上?；鶎訉?shí)踐之初，群眾調(diào)解組織就開(kāi)始在基層出現(xiàn)。然此時(shí)群眾調(diào)解發(fā)展速度、規(guī)模和穩(wěn)定性均難以滿(mǎn)足民間糾紛化解之需，部分區(qū)遂嘗試沿用舊上海民間糾紛調(diào)解做法。1949年8月，北站區(qū)和常熟區(qū)接管會(huì)向市民政局呈請(qǐng)建立調(diào)解委員會(huì)。市府對(duì)此保持審慎態(tài)度，未直接套用地方既有做法，轉(zhuǎn)而于同年9月頒布《上海市區(qū)接管委員會(huì)辦理調(diào)解案件暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），詳細(xì)規(guī)定了區(qū)調(diào)解委員會(huì)的職權(quán)、隸屬關(guān)系及人員構(gòu)成等核心要素。如，區(qū)調(diào)解委員會(huì)的受案范圍“以民事或輕微刑事案件為限”，行政上受民政局監(jiān)督，業(yè)務(wù)上接受人民法院指導(dǎo)；其成員5至9人，除區(qū)接管委員會(huì)工作人員，另吸收區(qū)內(nèi)人民團(tuán)體代表及地方進(jìn)步人士參與。

對(duì)比國(guó)民政府1946年頒布的相關(guān)法規(guī)內(nèi)容，《暫行辦法》實(shí)為根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)與地方性做法的融合物。其區(qū)級(jí)設(shè)置、職權(quán)范圍及委員人數(shù)大致延續(xù)了民國(guó)舊制，變化主要體現(xiàn)在兩方面：其一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)由區(qū)公所變更為民政局，民間糾紛調(diào)解由此具有社會(huì)治理功能。其二，調(diào)解委員突破民間權(quán)威人士局限，吸納工、農(nóng)、婦、學(xué)、青等各界代表，力求賦予上海民間調(diào)解更多群眾色彩，然而，在接管過(guò)渡期內(nèi)（區(qū)政府成立前），調(diào)解委員會(huì)難以下沉到基層。主觀(guān)層面，中共接管上海后致力于實(shí)現(xiàn)對(duì)各領(lǐng)域事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)。調(diào)解委員會(huì)作為區(qū)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其主任委員亦由接管委員會(huì)專(zhuān)員兼任。這種行政化設(shè)置導(dǎo)致調(diào)解組織在里弄層面形成行政色彩明顯的兩級(jí)結(jié)構(gòu)，由于行政人員無(wú)法到位，調(diào)解工作難以為繼?？陀^(guān)層面，根據(jù)地群眾調(diào)解依托基層社會(huì)的高度組織化，而上海在被全面接管后，基層組織化工作方始啟動(dòng)，短期內(nèi)僅部分里弄建立了調(diào)解組織，由于缺乏固定、綜合性的群眾組織作為依托，群眾調(diào)解工作難以開(kāi)展。

在這種情況下，民間糾紛調(diào)解工作陷入專(zhuān)門(mén)化與群眾化的路徑選擇困境。針對(duì)全國(guó)糾紛案件持續(xù)攀升形勢(shì)，第一屆全國(guó)司法工作會(huì)議在批評(píng)“調(diào)解為主”錯(cuò)誤偏向時(shí)，仍提出“盡量采取群眾調(diào)解的辦法以減少人民訟爭(zhēng)”的指導(dǎo)方針。針對(duì)群眾調(diào)解發(fā)展困境，上海著力構(gòu)建固定化基層組織平臺(tái)。1951年4月上海試點(diǎn)居民委員會(huì)時(shí)即將調(diào)解委員會(huì)納入其中。隨著居委會(huì)體系的普遍建立，1952年6月底，上海正式啟動(dòng)人民調(diào)解組織建設(shè)：市法院首先在嵩山、邑廟兩區(qū)開(kāi)展典型實(shí)驗(yàn)，工作隊(duì)深入里弄?jiǎng)訂T群眾，培養(yǎng)積極分子，組建調(diào)解小組并開(kāi)展實(shí)務(wù)；同時(shí)吸納“五反”運(yùn)動(dòng)中涌現(xiàn)的工人積極分子，經(jīng)政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)后分配至各區(qū)法院。以此為基礎(chǔ)，全市30個(gè)區(qū)同步推進(jìn)基層調(diào)解組織建設(shè)，短期內(nèi)即有18個(gè)區(qū)培養(yǎng)里弄積極分子6011名，建立1110個(gè)“以勞動(dòng)人民為主體”的調(diào)解小組。這一組織體系為法院工作人員深入群眾，達(dá)成“依靠群眾處理人民內(nèi)部糾紛”的工作目標(biāo)提供重要依托。

試點(diǎn)取得成效后，華東軍政委員會(huì)正式頒布人民調(diào)解委員會(huì)相關(guān)規(guī)定，各區(qū)法院隨即指導(dǎo)街道籌建調(diào)解委員會(huì)。借助行政力量的強(qiáng)力推動(dòng)，至1952年底，全市建立人民調(diào)解組織3581個(gè)，有調(diào)解委員22236人；至1955年，全市調(diào)解委員會(huì)在2800個(gè)以上，每區(qū)約100個(gè)。以提籃橋區(qū)為例，該區(qū)有35萬(wàn)人，151個(gè)居委會(huì)均設(shè)有調(diào)解委員會(huì)，有調(diào)解小組336個(gè)。至此，調(diào)解組織下沉至基層里弄。調(diào)解委員會(huì)在區(qū)政府與區(qū)法院雙重指導(dǎo)下進(jìn)行運(yùn)作，依托居委會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，其調(diào)解小組通常由3~5名當(dāng)?shù)鼐用穹e極分子組成，成為名副其實(shí)的群眾組織。群眾調(diào)解的效能亦逐步顯現(xiàn)，1952年調(diào)解處理各類(lèi)案件3.33萬(wàn)件，1953年猛增至6萬(wàn)件，案件類(lèi)型涵蓋房租、債務(wù)、家庭糾紛及輕微刑事案。

群眾調(diào)解規(guī)模化發(fā)展，關(guān)鍵在于其制度優(yōu)勢(shì)與實(shí)效性。其一，行政成本低?？娠@著減少司法或基層行政機(jī)關(guān)在案件調(diào)查、調(diào)處中的人力與時(shí)間投入。其二，調(diào)解方式靈活高效。對(duì)小額或涉隱私糾紛采取個(gè)別調(diào)解，如某夫妻失和案，在派出所和法院調(diào)解未果后，由調(diào)解小組動(dòng)員里弄積極分子與雙方親近人士促成和解。對(duì)于社會(huì)影響大或當(dāng)事人不配合的案件則采取會(huì)議調(diào)解的方式。此法頗具實(shí)效，三德里調(diào)解小組常借群眾旁聽(tīng)強(qiáng)化效能，“有時(shí)當(dāng)事人在調(diào)解時(shí)表現(xiàn)得不老實(shí)，群眾就會(huì)提出批評(píng)”。誠(chéng)如謝覺(jué)哉所言，“很多事情可以依靠調(diào)解委員會(huì)解決，因?yàn)檎{(diào)解委員會(huì)是本地人，都很熟悉”。概言之，群眾調(diào)解憑借在地信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)提升群眾參與度與調(diào)解透明度，確保糾紛合理合情解決。

需要指出的是，此時(shí)全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一、固定的基層調(diào)解組織尚未普遍建立，人民調(diào)解委員會(huì)僅在少數(shù)地區(qū)有所嘗試。就上海而言，盡管群眾調(diào)解組織規(guī)模較之以往有顯著擴(kuò)展，但其穩(wěn)定性與實(shí)際效能仍顯不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海調(diào)解委員會(huì)數(shù)量在1952年達(dá)到峰值3581個(gè)后，次年即驟降為1825個(gè)；委員人數(shù)持續(xù)減少，至1954年已不足1952年半數(shù)。調(diào)解組織銳減和人員流失，直接導(dǎo)致“某些地區(qū)過(guò)去轟轟烈烈的情況頓然冷淡起來(lái)”。在殘存的調(diào)解組織中，除少數(shù)擁有骨干力量者外，其余或因成員存在違法亂紀(jì)行為而引發(fā)群眾不滿(mǎn)，或因成員忙于個(gè)人生計(jì)及威信不足而“不大起作用”。

人民調(diào)解委員會(huì)出現(xiàn)明顯分化，根源在于雙重認(rèn)知偏差與根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)在地化的困境。一方面，部分調(diào)解人員誤將調(diào)解委員會(huì)視為與人民法院具有同等權(quán)威的司法機(jī)關(guān)，濫用權(quán)力，如強(qiáng)迫達(dá)成協(xié)議、限制越級(jí)訴訟，儼然基層“小法庭”，甚至存在被“少數(shù)壞分子”把持、操縱的現(xiàn)象。另一方面，部分司法工作人員因調(diào)解委員會(huì)脫胎于協(xié)助清理積案的臨時(shí)工作，將其視作過(guò)渡性組織而疏于領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，一些調(diào)解組織因缺乏支持產(chǎn)生“既無(wú)爹又無(wú)娘”的感覺(jué)。盡管市府曾多次強(qiáng)調(diào)法院需“加強(qiáng)對(duì)里弄調(diào)解委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，但市法院表示無(wú)力承擔(dān)。

顯然，民間糾紛調(diào)解的群眾化在實(shí)踐中因基層執(zhí)行能力不足，效能欠佳。如面對(duì)法院的建議，各區(qū)政府倍感為難：閘北區(qū)反映，區(qū)法院“干部不多，且以審判為主”，難以承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；區(qū)“辦事處的人少事多，又不熟悉此項(xiàng)業(yè)務(wù)”，同樣難以勝任。政法委遂提出折中方案，強(qiáng)調(diào)法院應(yīng)“負(fù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)之責(zé)任”，同時(shí)建議各區(qū)通過(guò)兼職或?qū)Ｈ酥笇?dǎo)的形式避免負(fù)擔(dān)過(guò)重。然此方案亦無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，各種糾紛不減反增，如曹楊新村作為新建工人住宅區(qū)，空間開(kāi)闊，仍因水電分擔(dān)、廚房空地使用、男女關(guān)系等引發(fā)矛盾，甚至“外賓參觀(guān)時(shí)吵架都未停”。群眾調(diào)解無(wú)法應(yīng)對(duì)所有復(fù)雜案件，基層糾紛“常常鬧到派出所、區(qū)政府或人民法院去”，致其案件積壓，出現(xiàn)“清理了十八萬(wàn)件，很快就又積了十八萬(wàn)件”的局面，“調(diào)解小組和當(dāng)事人天天到法院來(lái)問(wèn)來(lái)催”，法院工作屢陷“被動(dòng)”。

實(shí)際上，上海民間糾紛調(diào)解群眾化的起落并非孤例。1954年前全國(guó)多數(shù)基層群眾調(diào)解組織都存在“垮臺(tái)”現(xiàn)象，表面原因被歸結(jié)為“缺乏領(lǐng)導(dǎo)，干部作風(fēng)不好，或者組織成份不純”，實(shí)則深層癥結(jié)在于未能妥善處理民間調(diào)解中群眾性（活力）與權(quán)威性（秩序）的核心關(guān)系。對(duì)調(diào)解專(zhuān)門(mén)化的追求，使群眾調(diào)解常被視為權(quán)宜之計(jì)。盡管上海人民調(diào)解委員會(huì)呈現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展態(tài)勢(shì)，但作為區(qū)域性試點(diǎn)，其基層調(diào)解組織名稱(chēng)、統(tǒng)屬和職權(quán)均未規(guī)范化。在全國(guó)層面，群眾調(diào)解組織的基層形式同樣既無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也未獲法律明確地位，其自生自滅的命運(yùn)遂難以避免。

四、民間糾紛調(diào)解工作的規(guī)范化調(diào)整

民間糾紛調(diào)解在專(zhuān)門(mén)化與群眾化的演進(jìn)歷程中，規(guī)范化始終是核心議題。其關(guān)鍵在于平衡調(diào)解的群眾性與權(quán)威性，同時(shí)應(yīng)對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)的具體化及適應(yīng)性轉(zhuǎn)化的多重挑戰(zhàn)。就上海而言，革命語(yǔ)境下形成的鄉(xiāng)土群眾調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，在超大型城市社會(huì)治理場(chǎng)景中顯露明顯的局限性。然而，民間糾紛的復(fù)雜張力又凸顯出群眾調(diào)解的獨(dú)特價(jià)值。在此背景下，推動(dòng)既有經(jīng)驗(yàn)的在地適應(yīng)，激發(fā)群眾參與活力并規(guī)范其行動(dòng)邏輯，構(gòu)成民間糾紛調(diào)解發(fā)展的必然路徑。

1.通過(guò)協(xié)同調(diào)解強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)

平衡群眾性與權(quán)威性始終是群眾參與基層治理的難題。部分受“舊社會(huì)影響的訴訟當(dāng)事人”，或“抗傳不到”，或鉆法律“空子”“不聽(tīng)調(diào)解”，這些現(xiàn)象使得“調(diào)解為主，審判為輔”的民事糾紛處置方針面臨質(zhì)疑，甚至被認(rèn)為導(dǎo)致“調(diào)解與審判對(duì)立”，客觀(guān)上削弱了法院的審判機(jī)能。如何有效整合官方與民間力量，賦予民間調(diào)解以群眾性與權(quán)威性的雙重基礎(chǔ)？黨領(lǐng)導(dǎo)下的民間糾紛調(diào)解不乏成功先例。早在延安時(shí)期，邊區(qū)政府即已派出推事協(xié)同縣司法科在糾紛多發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦案。1949年接管上海后，中共延續(xù)并發(fā)展了這一傳統(tǒng)，普遍推行集體調(diào)解與巡回調(diào)解兩種協(xié)同形式。

上海被接管初期房屋糾紛激增，市法院為疏解積壓，于1949年9月15日對(duì)37起房租、轉(zhuǎn)租、遷讓及欠租案件組織百余當(dāng)事人進(jìn)行集體調(diào)解，當(dāng)日即調(diào)解成立18件。次日續(xù)調(diào)23起，17件達(dá)成協(xié)議。此后，集體調(diào)解范圍擴(kuò)展至婚姻、債務(wù)糾紛，如10月4日調(diào)解65起案件，約半數(shù)達(dá)成和解。集體調(diào)解的高效得益于協(xié)同方法：調(diào)解前，法院組織干部、調(diào)解員和積極分子學(xué)習(xí)政策、梳理案件并開(kāi)展調(diào)查；調(diào)解當(dāng)日，司法人員、調(diào)解小組、積極分子、當(dāng)事人、知情群眾及相關(guān)證人集中開(kāi)會(huì)，法院干部闡明政策后，各小組分頭調(diào)解，區(qū)法院干部旁聽(tīng)指導(dǎo)。此流程既以司法人員在場(chǎng)保障調(diào)解的合法性與權(quán)威性，又借群眾廣泛參與踐行群眾路線(xiàn)，常使案件因積極情緒匯集而迎刃而解。

各區(qū)法院成立后積極開(kāi)展相關(guān)實(shí)踐，一些普遍建立人民調(diào)解委員會(huì)的地區(qū)，協(xié)同效應(yīng)日益凸顯。1952年11月，虹口區(qū)人民法院協(xié)同調(diào)解小組開(kāi)展10次集中調(diào)解，共成立771件，其中不乏拖延多年的舊案。1953年7月，提籃橋區(qū)法院聯(lián)合各辦事處及里弄調(diào)解委員會(huì)清理積案，三個(gè)月內(nèi)共處理2013件，占積案總量的78%。其間，法院派駐辦事處的工作人員，半日在法院處理案件，半日下基層指導(dǎo)調(diào)解員深入群眾展開(kāi)調(diào)查，在此基礎(chǔ)上組織協(xié)同調(diào)解。吳淞區(qū)在健全基層調(diào)解組織過(guò)程中，通過(guò)在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村舉辦集體調(diào)解會(huì)推進(jìn)積案清理，僅在1954年12月即調(diào)處糾紛59件。

巡回調(diào)解相比集體調(diào)解更具確定性。1950年11月，市法院為清理積案試行巡回調(diào)解，專(zhuān)設(shè)房屋、婚姻和債務(wù)三組。房屋組在南市、滬西、閘北等區(qū)域的工廠(chǎng)、學(xué)校、里弄展開(kāi)巡回調(diào)解。在區(qū)政府協(xié)助下，巡回法庭選擇工會(huì)禮堂、教室等公共空間為臨時(shí)調(diào)解場(chǎng)所。每次集數(shù)百當(dāng)事人并邀請(qǐng)里弄居民代表旁聽(tīng)，單次可處置案件百余起，效率顯著?；橐鼋M深入社區(qū)、工廠(chǎng)，就近設(shè)點(diǎn)以提升調(diào)解透明度與公眾參與度，8個(gè)月內(nèi)開(kāi)展133次巡回調(diào)解，處理案件超7000件，教育群眾達(dá)6萬(wàn)人。巡回調(diào)解還有效化解疑難雜案，甚至有巡回調(diào)解組在2個(gè)月內(nèi)組織17次調(diào)解，調(diào)解成功率達(dá)90%以上，結(jié)案達(dá)1470件。

巡回調(diào)解有效融合司法權(quán)威與群眾力量，使其獲得合法性基礎(chǔ)。第二屆全國(guó)司法工作會(huì)議做出關(guān)于有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃地建立和健全人民調(diào)解委員會(huì)的決議；上海市府亦多次指示法院和基層政府加強(qiáng)對(duì)群眾調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)。為發(fā)揮巡回調(diào)解在領(lǐng)導(dǎo)群眾調(diào)解工作中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，各地針對(duì)其短板進(jìn)行制度完善，如部分地區(qū)推行“活動(dòng)地區(qū)固定、法庭人員固定、開(kāi)庭地點(diǎn)和日期固定、代收案的人員固定的辦法”，上海普陀區(qū)法院則確立了“定時(shí)、定點(diǎn)、定人”的原則。巡回調(diào)解制度的完善，不僅夯實(shí)了群眾調(diào)解工作的基礎(chǔ)，亦提升了其權(quán)威性。至1954年5月，全國(guó)法院已建立2000余個(gè)巡回法庭。歷經(jīng)多年實(shí)踐檢驗(yàn)，巡回調(diào)解被正式確認(rèn)為人民法院領(lǐng)導(dǎo)調(diào)解委員會(huì)的“最主要方式”。

2.推動(dòng)調(diào)解組織的隊(duì)伍建設(shè)

專(zhuān)業(yè)人才匱乏長(zhǎng)期制約民間糾紛調(diào)解效能。1952年人民調(diào)解組織規(guī)?；l(fā)展后，隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)愈顯重要。為此，上海著力提升調(diào)解委員的思想政策水平與業(yè)務(wù)能力。學(xué)習(xí)活動(dòng)以講座為主，如1953年蓬萊區(qū)法院舉辦里弄調(diào)解委員學(xué)習(xí)講座，覆蓋39個(gè)里弄，涉及213個(gè)調(diào)解委員會(huì)，內(nèi)容涵蓋“人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)與任務(wù)”“民主作風(fēng)和群眾路線(xiàn)”“人民司法政策”等。又如，1954年6月3日，市法院組織調(diào)解委員集中學(xué)習(xí)《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》、調(diào)解方針政策及工作方法等，強(qiáng)調(diào)調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)、職權(quán)范圍及原則紀(jì)律，并結(jié)合正反典型案例重點(diǎn)研習(xí)房屋、婚姻、債務(wù)等高頻糾紛的處置技巧，顯著提升了調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，推動(dòng)調(diào)解工作的專(zhuān)門(mén)化和規(guī)范化進(jìn)程。

有些群眾調(diào)解員亦因“作風(fēng)不好，或者組織成份不純”等問(wèn)題遭群眾質(zhì)疑。伴隨司法改革推進(jìn)，市府著手整頓無(wú)效及成分不純的調(diào)解組織。尤其是民主改革運(yùn)動(dòng)延伸至里弄后，居委會(huì)首先接受重大調(diào)整，有政治問(wèn)題的里弄干部在民主選舉中被淘汰，比例高達(dá)47%。作為居委會(huì)內(nèi)設(shè)組織，調(diào)解委員會(huì)亦同步進(jìn)行重組，一方面清除無(wú)法履職或業(yè)已遷居者；另一方面吸納“作風(fēng)正派、立場(chǎng)公正、積極負(fù)責(zé)、肯接近群眾”的積極分子。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在10649名調(diào)解委員中，新吸收成員占56%，其構(gòu)成彰顯群眾性：工人等勞動(dòng)人民出身者占82%，其中婦女占65%，家庭婦女在婦女委員中的占比達(dá)80%以上。

人員流失是調(diào)解委員會(huì)的痼疾。里弄整頓前，文化水平高與業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的調(diào)解員常因就業(yè)等情況流失。整頓期間，原調(diào)解組織體系被整體打亂，全市調(diào)解員數(shù)量銳減，部分人員被清退，部分承擔(dān)其他任務(wù)，致使經(jīng)驗(yàn)豐富的資深調(diào)解員所剩無(wú)幾。整頓后雖補(bǔ)充大量新成員，然其主體普遍“缺乏調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)”，對(duì)工作流程與方法認(rèn)識(shí)不足，工作中存在盲目性及強(qiáng)迫命令現(xiàn)象，對(duì)法院工作產(chǎn)生不利影響。為應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，地方政府加強(qiáng)對(duì)積極分子的培訓(xùn)，以提升其業(yè)務(wù)能力；同時(shí)要求法院與協(xié)同單位保持聯(lián)系配合，避免將熟練干部都“抽走”。

通過(guò)加強(qiáng)基層調(diào)解組織隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)解委員會(huì)的公信力逐步確立。“居民們有了糾紛，都找調(diào)解委員會(huì)去解決。”社會(huì)認(rèn)同度的提升鞏固了調(diào)解組織的社會(huì)根基，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造了有利條件。至1954年，上海各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已普遍建立調(diào)解委員會(huì)，如金山縣有55個(gè)街道建立調(diào)解委員會(huì)。同年底，全市21個(gè)市區(qū)的調(diào)解組織數(shù)量回升至2795個(gè)，較前一年增長(zhǎng)53%。1955年，調(diào)解組織數(shù)量進(jìn)一步增至3153個(gè)，調(diào)解員人數(shù)恢復(fù)至16667名。

3.加強(qiáng)調(diào)解工作的制度規(guī)范

在民間糾紛調(diào)解專(zhuān)門(mén)化、群眾化進(jìn)程中，制度建設(shè)滯后問(wèn)題始終存在。因缺乏制度約束，不當(dāng)做法屢見(jiàn)不鮮，如調(diào)解員?？鐓^(qū)調(diào)查辦案，群眾有“滿(mǎn)天飛”之怨；部分調(diào)解員還“擅自介紹了解居民情況”，致其戶(hù)口、身份等信息泄露，引發(fā)不滿(mǎn)。

對(duì)此，1953年上半年，市委政法委經(jīng)調(diào)研發(fā)布糾紛分級(jí)受理意見(jiàn)。政法委建議區(qū)調(diào)解委員會(huì)主理區(qū)內(nèi)一般糾紛，重大或跨區(qū)案件由區(qū)法院受理；一般案件中，本辦事處范圍內(nèi)的由居委會(huì)協(xié)調(diào)，鄰近區(qū)的由區(qū)政府協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上，上海市府于1953年8月12日正式發(fā)布《關(guān)于里弄調(diào)解工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，明確里弄調(diào)解委員會(huì)為群眾性組織，主要任務(wù)是依據(jù)雙方自愿原則，調(diào)解居民內(nèi)部一般民事和輕微刑事糾紛；同時(shí)，規(guī)范調(diào)解流程，嚴(yán)禁強(qiáng)迫調(diào)解與越級(jí)處置，并明確其無(wú)傳喚、審判及調(diào)解書(shū)核發(fā)之權(quán)。為切實(shí)推進(jìn)里弄調(diào)解規(guī)范化，上海挖掘并推廣各區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并構(gòu)建配套制度，如實(shí)行干部“分工包干”指導(dǎo)制、建立片區(qū)小組長(zhǎng)定期會(huì)議匯報(bào)制度、推行輪值值守制度、設(shè)立政策法令及案例學(xué)習(xí)制度、實(shí)施定期總結(jié)制度，其中定期總結(jié)制度亦為法院加強(qiáng)對(duì)調(diào)解委員會(huì)具體領(lǐng)導(dǎo)的主要途徑。上述制度的推廣，顯著提升了調(diào)解工作的適應(yīng)性、專(zhuān)業(yè)性和系統(tǒng)性，推動(dòng)群眾調(diào)解工作邁向規(guī)范化。

區(qū)域性實(shí)踐創(chuàng)新為國(guó)家司法制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。1954年憲法頒布前后，國(guó)家重要領(lǐng)域的基本法律陸續(xù)出臺(tái)。3月22日，《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》正式發(fā)布，其系統(tǒng)總結(jié)了局部執(zhí)政時(shí)期及新中國(guó)成立五年來(lái)群眾調(diào)解工作之經(jīng)驗(yàn)，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、組織、紀(jì)律、工作方法和調(diào)解效力等作出規(guī)范，同時(shí)明確其接受基層人民政府與人民法院雙重指導(dǎo)?！巴▌t”發(fā)布后，上海市府通知各部門(mén)對(duì)照自查，重點(diǎn)核查既有調(diào)解委員會(huì)組織任務(wù)、職權(quán)范圍、工作原則等是否與“通則”規(guī)定一致，以及本市現(xiàn)行法規(guī)政策與“通則”是否相抵觸或有需要調(diào)整適用的情形。

一個(gè)月后，司法部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)民間調(diào)解工作的通知》。《通知》提出建立巡回法庭以督促檢查、舉辦座談會(huì)或訓(xùn)練班培養(yǎng)調(diào)解員、樹(shù)立典型與表?yè)P(yáng)模范等具體指導(dǎo)方法。同時(shí)發(fā)布的《人民調(diào)解工作須知》，則系統(tǒng)闡釋了調(diào)解工作的必要性，對(duì)調(diào)解紀(jì)律尤為重視，嚴(yán)令禁止貪污受賄、對(duì)當(dāng)事人施加處罰或扣押及實(shí)施壓制報(bào)復(fù)等行為。上述全國(guó)性民間調(diào)解工作政策法規(guī)的出臺(tái)，從法律層面確立了人民調(diào)解委員會(huì)制度，使群眾調(diào)解獲得統(tǒng)一、固定的組織形式和執(zhí)業(yè)規(guī)范，有力推動(dòng)了調(diào)解工作的規(guī)范化和專(zhuān)門(mén)化進(jìn)程。1955年6月，上海市司法局成立，其業(yè)務(wù)處主管人民調(diào)解工作。

通過(guò)協(xié)同方式強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)以提升民間調(diào)解的權(quán)威性與效能，加強(qiáng)基層調(diào)解組織隊(duì)伍建設(shè)保障工作質(zhì)量與公信力，依托《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》等推進(jìn)民間糾紛調(diào)解的規(guī)范化，上海民間糾紛調(diào)解經(jīng)專(zhuān)門(mén)化、群眾化與規(guī)范化調(diào)適，正式發(fā)展為兼具權(quán)威性與群眾性的人民調(diào)解制度。

五、余論

1954年，司法部在《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》的說(shuō)明中，即已明確指出各地實(shí)踐所印證的調(diào)解委員會(huì)乃“人民很需要的一種組織”，強(qiáng)調(diào)“凡是調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)建立而又比較健全，并且有領(lǐng)導(dǎo)地展開(kāi)調(diào)解工作的地方”，均“取得良好的效果”。上海地區(qū)的歷史實(shí)踐亦充分表明，群眾調(diào)解在化解民間矛盾、減少訴訟、普法宣傳、服務(wù)生產(chǎn)建設(shè)和維系群眾團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮了積極作用。然而，群眾調(diào)解效能的充分釋放，實(shí)以調(diào)解組織的動(dòng)態(tài)調(diào)適與黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)為根本前提和核心保障。

首先，群眾調(diào)解組織發(fā)展長(zhǎng)期面臨組織載體和內(nèi)部建設(shè)的雙重困境。該組織依托居委會(huì)這一群眾性組織網(wǎng)絡(luò)而存在，缺乏獨(dú)立的組織系統(tǒng)與會(huì)員基礎(chǔ)，其穩(wěn)定性深受居委會(huì)狀況的直接影響。其一，經(jīng)費(fèi)無(wú)著。因“大部分居民委員會(huì)沒(méi)有房子辦公”，調(diào)解組織不僅缺乏必要的辦公場(chǎng)所，也缺少調(diào)解筆錄所需紙張、文具等基本辦公用品。其二，人才匱乏。由于調(diào)解工作“須里弄干部有一定的文化水平”，合格人員遴選困難。其三，穩(wěn)定性不足。居委會(huì)承擔(dān)著從生到死、從吃到用的繁重行政與社會(huì)事務(wù)，功能?chē)?yán)重超載，早期居委會(huì)尚且經(jīng)歷多輪重組方成全市性的固定群眾組織，而糾紛調(diào)解作為其內(nèi)部一項(xiàng)耗費(fèi)人力、挑戰(zhàn)性大的功能，欲維持其穩(wěn)定運(yùn)行，則更屬不易。

其次，民間糾紛調(diào)解面臨既有經(jīng)驗(yàn)具體化及適應(yīng)性轉(zhuǎn)化的挑戰(zhàn)。盡管黨在局部執(zhí)政時(shí)期，已對(duì)調(diào)解工作的制度、機(jī)構(gòu)、組織和隊(duì)伍建設(shè)做出基本規(guī)定，但此類(lèi)制度設(shè)計(jì)難以完全適應(yīng)全面執(zhí)政后的復(fù)雜社會(huì)實(shí)踐。黨在接管大城市過(guò)程中即發(fā)現(xiàn)，“不僅省區(qū)與省區(qū)之間，就是同一省區(qū)，調(diào)解工作的發(fā)展也不平衡”。具體到上海，因民間糾紛在發(fā)生時(shí)間、數(shù)量及類(lèi)型上差異顯著，“調(diào)解為主，審判為輔”方針表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，即便后續(xù)調(diào)整為“審判與調(diào)解相結(jié)合”的原則，實(shí)踐中仍需具體問(wèn)題具體分析。例如，部分婚姻糾紛涉及的撫養(yǎng)費(fèi)給付事項(xiàng)，需委托機(jī)關(guān)團(tuán)體代扣，但執(zhí)行階段相關(guān)單位常以各種理由拒絕協(xié)助，“在群眾中造成不良影響”，削弱了群眾調(diào)解工作的權(quán)威性。

正因如此，群眾調(diào)解工作的發(fā)展既需持續(xù)突破發(fā)展困境與動(dòng)態(tài)優(yōu)化，亦高度依賴(lài)于行政力量的支撐。1952年司法改革期間，在行政命令大力推動(dòng)下，人民調(diào)解委員會(huì)得以快速規(guī)模化發(fā)展，然此推動(dòng)具有階段性。次年，調(diào)解組織規(guī)模及人員數(shù)量即顯著下降。針對(duì)全國(guó)調(diào)解組織普遍“垮臺(tái)”之況，1954年中央出臺(tái)人民調(diào)解工作通則，統(tǒng)一了工作形式，顯著提升了其專(zhuān)門(mén)化與正規(guī)化水平，至1955年上半年，調(diào)解組織及人員數(shù)量達(dá)到歷史峰值。不久，因返鄉(xiāng)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)調(diào)整及支援外地建設(shè)等因素，調(diào)解組織再度陷入“不夠健全”的委頓狀態(tài)。“文化大革命”時(shí)期，調(diào)解組織的衰落以及改革開(kāi)放初期的復(fù)興，亦復(fù)現(xiàn)此演變軌跡。

新中國(guó)成立初期上海民間糾紛調(diào)解實(shí)踐，折射出中國(guó)共產(chǎn)黨在超大型城市治理中探索人民內(nèi)部矛盾化解路徑的復(fù)雜歷程。面對(duì)既有調(diào)解傳統(tǒng)、資源在現(xiàn)代司法體系構(gòu)建中的定位困境，上海通過(guò)專(zhuān)門(mén)化、群眾化與規(guī)范化的多重調(diào)適及組織制度變遷，推動(dòng)民間糾紛調(diào)解在激發(fā)群眾參與活力與保障規(guī)范有序之間達(dá)成良性平衡，形成兼具權(quán)威性與群眾性的人民調(diào)解制度。其現(xiàn)實(shí)啟示在于，有效的糾紛解決機(jī)制需在行政主導(dǎo)與社會(huì)自主間尋求動(dòng)態(tài)平衡，基層治理創(chuàng)新若缺乏內(nèi)生需求與制度化保障則難以持續(xù)發(fā)展。這一歷史實(shí)踐及其啟示，為當(dāng)代中國(guó)多元糾紛解決機(jī)制的完善提供了歷史鏡鑒。