歡迎您訪(fǎng)問(wèn)西北政法大學(xué)調(diào)解研究院
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社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下的訴訟外調(diào)解制度
理論學(xué)刊 2024年11月第6期
作者簡(jiǎn)介：楊秀清，女，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；
趙明悅，男，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士生，研究方向?yàn)槊袷略V訟法學(xué)。
[摘要]黨的二十大報(bào)告就社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)、詳細(xì)部署，并將實(shí)現(xiàn)群眾自治和糾紛的自我解決作為社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。事實(shí)上，最高人民法院以《人民調(diào)解法》《民事訴訟法》為基礎(chǔ)，以人民調(diào)解制度為藍(lán)本，積極探索多元化的、具有自治性質(zhì)的訴訟外調(diào)解機(jī)制，并努力為包括人民調(diào)解在內(nèi)的所有訴訟外調(diào)解提供法治保障。因應(yīng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，有必要對(duì)訴訟外調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)、運(yùn)行及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行研究。訴訟外調(diào)解組織的組成、調(diào)解內(nèi)容及調(diào)解運(yùn)行等都表明，訴訟外調(diào)解協(xié)議總體上可以作為當(dāng)事人之間達(dá)成的民事契約。訴訟外調(diào)解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)機(jī)制必須以此為基礎(chǔ)。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理體系；訴訟外調(diào)解；司法確認(rèn)；執(zhí)行力；既判力
《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)明確提出，進(jìn)一步健全中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層人民群眾自治體系，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和社會(huì)公益事業(yè)中廣泛采取基層人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。基層社會(huì)自治的一個(gè)重要內(nèi)容即是糾紛特別是民事糾紛的非訴訟解決。事實(shí)上，除《人民調(diào)解法》《民事訴訟法》明確規(guī)定了人民調(diào)解的保障機(jī)制外，目前尚無(wú)法律保障人民調(diào)解之外的其他訴訟外調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行和其他訴訟外調(diào)解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)。本文擬以《決定》的有關(guān)規(guī)定為基本依據(jù)，對(duì)訴訟外調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、法律效力等問(wèn)題進(jìn)行研究，以求裨益于社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。
一、訴訟外調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)
包括人民調(diào)解制度在內(nèi)的訴訟外調(diào)解制度，包含諸多需要深入研究的基礎(chǔ)性理論問(wèn)題，諸如訴訟外調(diào)解的程序保障機(jī)制、訴訟外調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)、訴訟外調(diào)解協(xié)議的效力等。該問(wèn)題既關(guān)涉訴訟外調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)，也涉及訴訟外調(diào)解協(xié)議實(shí)現(xiàn)機(jī)制的程序啟動(dòng)、案件管轄、與其他程序的協(xié)調(diào)、法律效力等一系列問(wèn)題。民事訴訟法學(xué)對(duì)此問(wèn)題的研究多集中在人民調(diào)解制度，具體就人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)而言，有民事契約說(shuō)、執(zhí)行根據(jù)說(shuō)、折中說(shuō)等不同觀(guān)點(diǎn)。我們認(rèn)為，對(duì)包括人民調(diào)解協(xié)議在內(nèi)的訴訟外調(diào)解協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，必須立足于協(xié)議的形成過(guò)程、協(xié)議的具體內(nèi)容等，從總體上予以理解和把握。
(一)訴訟外調(diào)解本質(zhì)上是當(dāng)事人雙方協(xié)商的行為
訴訟外調(diào)解組織沒(méi)有國(guó)家公權(quán)力，不能也無(wú)權(quán)對(duì)當(dāng)事人采取強(qiáng)制措施。當(dāng)然，不同的訴訟外調(diào)解組織和其當(dāng)事人之間的關(guān)系也有差異。我們擬以人民調(diào)解委員會(huì)及其“權(quán)力”行使為代表，討論和說(shuō)明訴訟外調(diào)解組織及其“權(quán)力”行使。
人民調(diào)解委員會(huì)通常由村民委員會(huì)和居民委員會(huì)依法設(shè)立．并有不同發(fā)展脈絡(luò)，表現(xiàn)出一定的人民調(diào)解組織及其運(yùn)行的城鄉(xiāng)差異。憲法和法律規(guī)定，村民委員會(huì)和居民委員會(huì)是我國(guó)最基本的基層自治組織，村民和居民通過(guò)基層自治組織的運(yùn)行享有和行使基層自治權(quán)。這在根本上區(qū)別于國(guó)家權(quán)力。具體說(shuō)來(lái)?；鶎咏M織對(duì)其成員的“權(quán)力”不是國(guó)家權(quán)力，而是基層自治組織及其成員自身的自我管理、自我約束的自治權(quán)。其一，基層自治權(quán)是內(nèi)向性而非外向性“權(quán)力”，除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，對(duì)于組織外的法律關(guān)系主體沒(méi)有約束力。其二，基層自治組織是通過(guò)組織成員民主推薦和民主選舉產(chǎn)生的，由城鄉(xiāng)居民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)或居民委員會(huì)組成人員代表城鄉(xiāng)居民行使管理權(quán)，且組織成員直接參與基層社會(huì)自治組織的決策，其自主決策權(quán)是組織成員自我管理權(quán)的具體體現(xiàn)。其三，基層社會(huì)自治組織的決策或者約定的執(zhí)行，主要是依靠其成員的自覺(jué)，其對(duì)組織成員一般不采取強(qiáng)制性手段。
糾紛解決過(guò)程中．訴訟外調(diào)解組織主要是為糾紛當(dāng)事人提供理性、平和的交涉、溝通和處理環(huán)境。民事糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人往往從利己角度理解民事法律關(guān)系。從而使客觀(guān)的民事法律關(guān)系表現(xiàn)為差異、對(duì)立的主觀(guān)范式。訴訟外調(diào)解組織的介入可以防止當(dāng)事人之間的矛盾激化，也為當(dāng)事雙方理性與平和對(duì)話(huà)提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)。這既有賴(lài)自治組織的性質(zhì)，也源自當(dāng)事人的信賴(lài)。部分法院進(jìn)行的“訴調(diào)對(duì)接”試點(diǎn)，已經(jīng)嘗試采取了訴訟外調(diào)解前置制度，即當(dāng)事人須經(jīng)訴訟外調(diào)解組織先行調(diào)解，調(diào)解不成的才可向法院起訴，否則法院可以直接裁定對(duì)當(dāng)事人后續(xù)提出的訴訟不予受理。事實(shí)上，成功實(shí)施或者探索訴訟外調(diào)解與訴訟對(duì)接的法院多以當(dāng)事人對(duì)基層司法所的信賴(lài)為支點(diǎn)，聘請(qǐng)已經(jīng)退休的司法所職工為訴前調(diào)解員。訴訟外調(diào)解組織的釋法說(shuō)理往往能夠以情動(dòng)人，讓雙方當(dāng)事人放棄非理性的執(zhí)念，達(dá)成調(diào)解協(xié)議。
實(shí)踐中出現(xiàn)的政府購(gòu)買(mǎi)訴訟外調(diào)解服務(wù)不是影響訴訟外調(diào)解組織之性質(zhì)的因素。為促進(jìn)訴訟外糾紛解決機(jī)制的發(fā)展，從而促進(jìn)基層社會(huì)自治、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有些地方政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式支持訴訟外調(diào)解。對(duì)此，學(xué)者也持認(rèn)可的態(tài)度。事實(shí)上，糾紛的解決具有公益性，及時(shí)化解矛盾和糾紛是政府參與社會(huì)治理的重要職責(zé)。通過(guò)訴訟外調(diào)解，可以較為迅速地化解糾紛，降低糾紛解決成本，促進(jìn)法律關(guān)系的快速流轉(zhuǎn)、安定流轉(zhuǎn)，既實(shí)現(xiàn)了個(gè)人訴求的滿(mǎn)足，也維護(hù)了社會(huì)公共利益；與此同時(shí)，訴訟外調(diào)解作為事實(shí)上的替代糾紛解決機(jī)制，可以分流大量的訴訟案件，裨益司法資源的合理配置．進(jìn)而提升訴訟案件的審理質(zhì)量。
從訴訟外調(diào)解過(guò)程和協(xié)議的形成看，訴訟外調(diào)解組織主要是通過(guò)尊重當(dāng)事人雙方的真實(shí)意思為前提展開(kāi)活動(dòng)。這是訴訟外調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行基礎(chǔ)，也是其獲得正當(dāng)性的唯一源泉。訴訟外調(diào)解通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法協(xié)助當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，其最根本的特征或者說(shuō)最基本的工作機(jī)理，就是依據(jù)當(dāng)事人的合意、促進(jìn)當(dāng)事人合意的形成。
(二)訴訟外調(diào)解協(xié)議以雙方的民事權(quán)利和民事義務(wù)為內(nèi)容
訴訟外調(diào)解主要是針對(duì)私權(quán)糾紛或者說(shuō)一般的民事案件。最高人民法院的相關(guān)司法解釋雖然也涉及到了刑事案件和行政案件，不過(guò)這些案件應(yīng)該是依法可以和解或者調(diào)解解決的案件，一般行政處罰案件和刑事公訴案件不能以訴訟外調(diào)解的方式予以處理。
訴訟外調(diào)解協(xié)議不能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益。首先，涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益的案件不適用訴訟外調(diào)解制度。最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《司法確認(rèn)規(guī)定》)對(duì)此有明確規(guī)定。當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為，該款規(guī)定是基于調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容可否執(zhí)行而作出的，并非關(guān)于訴訟外調(diào)解適用范圍的規(guī)定。其次，人民法院審查訴訟外調(diào)解協(xié)議的重點(diǎn)是審查其是否違背國(guó)家干預(yù)原則、是否違背處分原則，以及是否是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示、是否有涉及當(dāng)事人私權(quán)以外的內(nèi)容。《司法確認(rèn)規(guī)定》的規(guī)定非常明確，《人民調(diào)解法》通過(guò)規(guī)定當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，保障人民調(diào)解的自愿性，保障合意的自愿本質(zhì)。最后，訴訟外調(diào)解制度特別重視救濟(jì)第三人。在訴訟外調(diào)解中，如果涉及第三人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)通知該第三人參加調(diào)解，否則，基于正當(dāng)程序原則和契約的相對(duì)性，不承認(rèn)訴訟外調(diào)解協(xié)議對(duì)第三人的效力。
必須注意，在民事糾紛解決過(guò)程中，當(dāng)事人處分權(quán)的行使可能具有遠(yuǎn)超出當(dāng)事人之私權(quán)的范疇，進(jìn)而涉及當(dāng)事人爭(zhēng)議的案件事實(shí)的處分、舉證責(zé)任分配的協(xié)商與變更等等。不過(guò)，這些處分可能的最后指向都是當(dāng)事人之間的民事權(quán)利和民事義務(wù)，且當(dāng)事人私權(quán)之外的處分都不具有徹底解決糾紛的屬性。當(dāng)事人私權(quán)之外的處分以及以此為基礎(chǔ)的訴訟外調(diào)解。不在我們所討論的訴訟外調(diào)解的范圍以?xún)?nèi)。
(三)域外也將訴訟外調(diào)解協(xié)議作為民事合同
我國(guó)正在積極構(gòu)建的大調(diào)解格局中的訴訟外調(diào)解，不同于其他國(guó)家的替代糾紛解決機(jī)制。日本的家事調(diào)停機(jī)制是家事法院的訴訟程序，專(zhuān)門(mén)用于處理家事案件。日本的民事調(diào)解是由法院法官作為調(diào)解主任、吸收其他民間調(diào)解員進(jìn)行的調(diào)解，具有準(zhǔn)訴訟性質(zhì)。必須注意，其他一些國(guó)家的訴訟外調(diào)解與我國(guó)的訴訟外調(diào)解也具有相似性，調(diào)解活動(dòng)主要依賴(lài)當(dāng)事人的協(xié)商自愿，屬于當(dāng)事人行使處分權(quán)的行為。例如在法國(guó)，調(diào)解人員被稱(chēng)為司法調(diào)解員，不過(guò)，司法調(diào)解員主持的調(diào)解不具有任何司法性質(zhì)，他們的職權(quán)或者職責(zé)唯一的體現(xiàn)，是在司法程序之外促進(jìn)當(dāng)事人以協(xié)商的方式解決私權(quán)糾紛，且當(dāng)事人必須對(duì)這些私權(quán)有處分權(quán)。
域外的訴訟外調(diào)解協(xié)議也是當(dāng)事人自主交涉的結(jié)果。德國(guó)法律規(guī)定對(duì)達(dá)成和解協(xié)議具有關(guān)鍵意義的聲明須由律師作出，但又規(guī)定律師不能單純地以法條概念為導(dǎo)向作出解釋?zhuān)碛墒窃撟龇ㄅc當(dāng)事人的合同自治不一致，正確的方式被認(rèn)為是許可雙方當(dāng)事人自己達(dá)成和解，而律師必須按照民法典的規(guī)定參與和解，不得損害當(dāng)事人的處分權(quán)。
應(yīng)當(dāng)看到，訴訟外調(diào)解或者訴訟外和解可能發(fā)生在訴訟系屬中，同時(shí)，即使在訴訟程序中達(dá)成的訴訟和解，其效力與訴訟外調(diào)解也存在相似之處，這突出表現(xiàn)在訴訟和解的實(shí)體條件上，當(dāng)事雙方必須相互讓步，并就雙方的實(shí)體權(quán)利義務(wù)的處理達(dá)成一致才能結(jié)束紛爭(zhēng)。兩者的一致性還表現(xiàn)為效力交叉，即都具有實(shí)體法上的法律效力。訴訟和解的實(shí)體法效力在于其變更了原民事法律關(guān)系狀態(tài)，并在當(dāng)事人之間形成了新的民事法律關(guān)系。實(shí)體法上的訴訟和解是一種民事實(shí)體權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)行為．它不依賴(lài)于當(dāng)事人原本的、真正的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)而重新確定當(dāng)事人之間的民事實(shí)體法律關(guān)系。
二、訴訟外調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行
(一)訴訟外調(diào)解的適用范圍
雖然《司法確認(rèn)規(guī)定》已經(jīng)限定了人民調(diào)解的適用范圍，不過(guò)實(shí)踐中涉及人民調(diào)解及其他訴訟外調(diào)解的案件，其適用范圍仍然模糊，需要進(jìn)一步明確。
訴訟外調(diào)解不限于給付糾紛，可以由當(dāng)事人行使處分權(quán)的確認(rèn)案件、形成案件均可以適用訴訟外調(diào)解機(jī)制。訴訟外調(diào)解多針對(duì)給付糾紛，法院重點(diǎn)審查協(xié)議的可執(zhí)行性。“我國(guó)法院在司法確認(rèn)程序中主要對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的可執(zhí)行性和調(diào)解協(xié)議的實(shí)體瑕疵進(jìn)行審查”。部分學(xué)者否定司法確認(rèn)的既判力、偏愛(ài)其執(zhí)行力的現(xiàn)象也強(qiáng)化了訴訟外調(diào)解限于給付糾紛的觀(guān)念。不過(guò)，這種認(rèn)識(shí)有較大狹隘性，體現(xiàn)了訴訟外調(diào)解范圍與其性質(zhì)間的背離，同時(shí)也在較大程度上限制了訴訟外調(diào)解化解民事糾紛、促進(jìn)司法資源合理配置的制度功能。在德國(guó)，立法實(shí)現(xiàn)訴訟外調(diào)解制度擴(kuò)張的方法是，賦予具有確認(rèn)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議以可宣告執(zhí)行的效力，而不是將其限定在給付糾紛中。事實(shí)上，盡管相當(dāng)數(shù)量的確認(rèn)糾紛特別是民事法律行為無(wú)效的確認(rèn)糾紛涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、第三人合法權(quán)益，但依然有相當(dāng)數(shù)量的確認(rèn)糾紛屬于第三人可以自主處分的范疇，例如關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)屬的確認(rèn)案件、關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)案件等。當(dāng)然，有相當(dāng)數(shù)量的形成案件必須通過(guò)法院訴訟的方式予以解決，這樣的訴權(quán)被稱(chēng)為“形成訴權(quán)”，不過(guò)仍有相當(dāng)多的民事法律關(guān)系的變更無(wú)需法院介入和無(wú)需經(jīng)過(guò)提起訴訟而完全可以由當(dāng)事人自主協(xié)商，例如合同的協(xié)商變更、協(xié)商解除等。
不能由當(dāng)事人行使處分權(quán)的確認(rèn)糾紛不適用訴訟外調(diào)解。涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、第三人合法權(quán)益的確認(rèn)糾紛不適用訴訟外調(diào)解。此種糾紛常要求確認(rèn)法律關(guān)系無(wú)效。為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、第三人合法權(quán)益，各國(guó)通常區(qū)別具體法律行為，并宣告已經(jīng)成立但可能侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、第三人合法權(quán)益的行為無(wú)效。同時(shí)，當(dāng)事人意思表示無(wú)法導(dǎo)致特定民事權(quán)利產(chǎn)生的案件不適用訴訟外調(diào)解機(jī)制。例如物權(quán)占有和轉(zhuǎn)移必須經(jīng)過(guò)特定方式公示，因?yàn)?/font>“物權(quán)的變動(dòng)會(huì)涉及第三人的利益，并直接影響交易安全，因此，物權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)必須公開(kāi)、透明”。另外，有些民事權(quán)利須經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)授予。這些案件也不能適用訴訟外調(diào)解制度。
當(dāng)事人不能行使處分權(quán)的形成糾紛不適用訴訟外調(diào)解。形成紛爭(zhēng)涉及當(dāng)事人有無(wú)形成權(quán)，以及能否在當(dāng)事人間形成新的民事實(shí)體法律關(guān)系。根據(jù)是否須經(jīng)訴訟和法院判決為標(biāo)準(zhǔn)，形成權(quán)可分為單純形成權(quán)和形成訴權(quán)。單純形成權(quán)無(wú)需經(jīng)過(guò)訴訟和法院判決即可在當(dāng)事人間產(chǎn)生法律關(guān)系變動(dòng)之效力，一般可以由當(dāng)事人自主處分。單純形成權(quán)中的單方形成權(quán)無(wú)需對(duì)方意思表示即可行使，沒(méi)有雙方當(dāng)事人協(xié)商、妥協(xié)、讓步的可能性，不能適用訴訟外調(diào)解。而形成訴權(quán)無(wú)法通過(guò)當(dāng)事人意思表示行使，“只能通過(guò)訴訟行使，其影響相對(duì)人利益甚巨，或?yàn)閯?chuàng)設(shè)明確的法律狀態(tài)，有由法院審究認(rèn)定形成權(quán)的要件是否具備的必要”。因當(dāng)事人沒(méi)有自主處分的可能性，故而也不適用訴訟外調(diào)解。
(二)訴訟外調(diào)解組織的管轄
為實(shí)現(xiàn)民事訴訟的兩便原則，確定民事訴訟地域管轄?wèi)?yīng)考慮法院與當(dāng)事人或標(biāo)的物的支配與控制關(guān)系或者牽連關(guān)系。事實(shí)上，當(dāng)事人住所地、標(biāo)的物所在地是確定地域管轄的通常依據(jù)。訴訟外調(diào)解組織的管轄不是依據(jù)國(guó)家權(quán)力，因而無(wú)需考慮其與案件之間的管理與支配關(guān)系，管轄產(chǎn)生的依據(jù)是當(dāng)事人雙方的委托或者雙方的合意，就像仲裁一樣不存在地域管轄的問(wèn)題。事實(shí)上，有些訴訟外調(diào)解組織因成功受理和調(diào)處了各地大量民事案件而得到了廣泛的認(rèn)可。訴訟外調(diào)解以非國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)，其對(duì)案件的管轄也沒(méi)有級(jí)別管轄之分。不過(guò)，由當(dāng)事人雙方所在地以外的調(diào)解組織調(diào)解糾紛，客觀(guān)上會(huì)增加糾紛的解決成本，也不利于充分體現(xiàn)方便當(dāng)事人的原則，因而從方便當(dāng)事人、節(jié)約糾紛解決成本的角度，應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)事人優(yōu)先選擇其住所地的調(diào)解組織。當(dāng)然，當(dāng)事人基于對(duì)案件處理質(zhì)量或者效果與調(diào)解成本的綜合考慮，愿意選擇非本地訴訟外調(diào)解組織，應(yīng)當(dāng)給予充分的理解和尊重，這也是當(dāng)事人程序選擇權(quán)的具體行使或者說(shuō)是具體體現(xiàn)。
針對(duì)人民調(diào)解組織的管轄，立法者的意見(jiàn)是“遵循與當(dāng)事人有密切聯(lián)系的原則、就近原則和有利于糾紛解決原則”。事實(shí)上這三個(gè)原則非常抽象和概括。既沒(méi)有明確人民調(diào)解組織管轄的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有明確三個(gè)原則之間的相互關(guān)系，缺乏具體可操作性。人民調(diào)解委員會(huì)是基層群眾自治性組織，調(diào)解成員間的糾紛是其職責(zé)和義務(wù)的一部分，它對(duì)自治組織成員之外的當(dāng)事人之糾紛沒(méi)有相應(yīng)的解紛義務(wù)，甚至對(duì)自治組織成員與他人之間的糾紛也沒(méi)有調(diào)解義務(wù)。當(dāng)然，這并非意味著人民調(diào)解委員會(huì)不能調(diào)解非組織成員之間的民事糾紛，只要糾紛當(dāng)事人愿意選擇，它就可以居間調(diào)處。對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)非組織成員間糾紛的調(diào)處，不能從其義務(wù)上去理解，而應(yīng)采取激勵(lì)措施，激發(fā)其調(diào)處非組織成員糾紛的積極性。
(三)訴訟外調(diào)解員的遴選
關(guān)于訴訟外調(diào)解員的遴選，存在著“就高化”和“就低化”的分歧。前者認(rèn)為調(diào)解員整體文化程度過(guò)低是訴訟外調(diào)解制度難以高效運(yùn)行的根本原因，主張?zhí)岣咴V訟外調(diào)解員的任職門(mén)檻，甚至可采取任前資格考試之類(lèi)的辦法予以限制。該思路主要是以比較法的思路為基礎(chǔ)提出的。美國(guó)至少有38個(gè)州以法庭規(guī)則的形式對(duì)公共支持或轉(zhuǎn)交項(xiàng)目中的調(diào)解人規(guī)定了資格要求。美國(guó)糾紛解決專(zhuān)業(yè)人士協(xié)會(huì)(SPIDR)關(guān)于調(diào)解人資格要求的報(bào)告表明，對(duì)中立人員設(shè)置資格要求源自對(duì)“那些沒(méi)有受過(guò)良好訓(xùn)練而又經(jīng)驗(yàn)匱乏的中立者卻為其他人提供訓(xùn)練的現(xiàn)象的擔(dān)憂(yōu)”。日本最高裁判所也有關(guān)于調(diào)解員資格的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，認(rèn)為調(diào)解員的調(diào)解更多依賴(lài)其溝通能力、語(yǔ)言表達(dá)能力、說(shuō)服工作水平以及自身威望。而與其學(xué)歷和知識(shí)水平關(guān)聯(lián)不大。有學(xué)者指出，強(qiáng)調(diào)調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律素養(yǎng)會(huì)進(jìn)一步使訴訟外調(diào)解特別是人民調(diào)解脫離基層群眾，造成法律職業(yè)對(duì)人民調(diào)解的擠壓或者同化。
我們認(rèn)為應(yīng)根據(jù)案件情況靈活決定訴訟外調(diào)解員的遴選。對(duì)于簡(jiǎn)單的民事案件，當(dāng)事人法律爭(zhēng)議不大，案件調(diào)解較多依賴(lài)調(diào)解員專(zhuān)業(yè)知識(shí)外的權(quán)威，可采取“就低化”方法；復(fù)雜民事案件涉及較多專(zhuān)業(yè)知識(shí)，需要調(diào)解員釋法說(shuō)理，調(diào)解成功的關(guān)鍵是能否在法律適用上統(tǒng)一當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)，故有采取“就高化”之必要。除此之外，還要注意：其一，訴訟外調(diào)解員遴選總體上應(yīng)走“就高化”之路。社會(huì)分工專(zhuān)業(yè)化和法律專(zhuān)業(yè)化要求糾紛解決專(zhuān)業(yè)化。同時(shí)。各地“訴調(diào)對(duì)接”的實(shí)踐表明專(zhuān)業(yè)人士更容易獲得當(dāng)事人認(rèn)可，其調(diào)解成功率也相應(yīng)更高。其二，訴訟外調(diào)解員遴選專(zhuān)業(yè)化與統(tǒng)一資格要求有本質(zhì)不同?！熬透呋笨梢耘c對(duì)訴訟外調(diào)解員的監(jiān)督、經(jīng)費(fèi)支持等結(jié)合起來(lái)，將事前資格審查轉(zhuǎn)換為事后訴訟外調(diào)解監(jiān)督，監(jiān)督主體可以是當(dāng)事人、普通民眾，也可以是法院。法院在司法確認(rèn)過(guò)程中通過(guò)審查訴訟外調(diào)解協(xié)議實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟外調(diào)解員的監(jiān)督。政府也可以經(jīng)費(fèi)支持的方式予以監(jiān)督，為此，可以改事前經(jīng)費(fèi)支持為事后經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)調(diào)解質(zhì)量高、調(diào)解案件多的訴訟外調(diào)解組織多給予補(bǔ)貼，同時(shí)相應(yīng)縮減調(diào)解質(zhì)量不高、調(diào)解數(shù)量較少的訴訟外調(diào)解組織的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。
(四)訴訟外調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容
訴訟外調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容除了不能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、第三人合法權(quán)益外，還應(yīng)注意：
當(dāng)事人可以在訴訟外調(diào)解協(xié)議中約定違約責(zé)任。當(dāng)事人在訴訟外調(diào)解協(xié)議中約定違約責(zé)任是其處分民事實(shí)體權(quán)利和民事實(shí)體義務(wù)的方式，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不致使當(dāng)事人之間顯失公平，即可自由地約定違約責(zé)任。
盡管訴訟外調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不包括當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)的處分，但當(dāng)事人仍可就爭(zhēng)議案件事實(shí)予以約定。民事糾紛解決過(guò)程中，當(dāng)事人完全可以處分案件事實(shí)，形成爭(zhēng)議案件事實(shí)上的合意。當(dāng)事人就爭(zhēng)議事實(shí)形成的合意具有法律效力，對(duì)此，最高人民法院的相關(guān)司法解釋已經(jīng)予以認(rèn)可，且創(chuàng)設(shè)了無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制。其法理基礎(chǔ)是當(dāng)事人就事實(shí)合意的形成，表現(xiàn)為一方主張案件事實(shí)，另一方對(duì)主張內(nèi)容表示承認(rèn)。承認(rèn)方于訴訟外就不利于自己的事實(shí)所作的承認(rèn)，學(xué)理上稱(chēng)為訴訟外自認(rèn)。對(duì)此，盡管有英美法傳聞證據(jù)排除規(guī)則例外說(shuō)和間接證據(jù)說(shuō)的對(duì)立，但一般不否認(rèn)訴訟外自認(rèn)的證據(jù)效力。
訴訟外調(diào)解協(xié)議與原民事法律關(guān)系既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系。首先，兩者各自獨(dú)立。訴訟外調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人在原民事法律關(guān)系基礎(chǔ)上自主處分的結(jié)果，當(dāng)事人不僅可以約定違約責(zé)任．也可以提出超出最初的權(quán)利要求。當(dāng)然，實(shí)踐中當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議，往往會(huì)相互協(xié)商、相互妥協(xié)，表現(xiàn)為權(quán)利享有方減縮權(quán)利要求或者義務(wù)承擔(dān)方積極履行義務(wù)。訴訟外調(diào)解協(xié)議如果不能一次性解決當(dāng)事人之間的糾紛，則訴訟外調(diào)解協(xié)議將成為繼續(xù)解決當(dāng)事人糾紛的依據(jù)。即此而言，訴訟外調(diào)解協(xié)議既是訴訟外調(diào)解的結(jié)果，也是下一步糾紛解決的依據(jù)。其次，兩者相互聯(lián)系。其一，訴訟外調(diào)解協(xié)議以原民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)。盡管訴訟外調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人行使處分權(quán)的結(jié)果，但是當(dāng)事人處分權(quán)并非沒(méi)有限制，當(dāng)事人處分時(shí)仍會(huì)考慮原民事法律關(guān)系。其二，如果訴訟外調(diào)解協(xié)議沒(méi)有被法院認(rèn)可，或者被法院依法撤銷(xiāo)，則當(dāng)事人之間糾紛的解決就又回到了原來(lái)的民事法律關(guān)系上，必須依據(jù)原來(lái)的民事法律關(guān)系解決當(dāng)事人之間的糾紛。
三、訴訟外調(diào)解協(xié)議的保障機(jī)制
訴訟外調(diào)解協(xié)議作為確定當(dāng)事人之間民事實(shí)體法律關(guān)系的新形式，可以由當(dāng)事人自覺(jué)履行?；蛘哂僧?dāng)事人向法院提起訴訟，通過(guò)訴訟的方式予以實(shí)現(xiàn)。必須注意，最高人民法院以司法解釋的形式肯認(rèn)了訴訟外調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，《民事訴訟法》則將人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)規(guī)定為非訴訟程序。
為此，有必要立足于法律對(duì)人民調(diào)解司法確認(rèn)的規(guī)定，探索訴訟外調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序。
(一)司法確認(rèn)的管轄
《民事訴訟法》規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)所在地的基層法院負(fù)擔(dān)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)工作。該規(guī)定的正當(dāng)性表現(xiàn)在：其一，體現(xiàn)兩便原則。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解一定程度上具有屬地管轄屬性，當(dāng)事人住所地與人民調(diào)解委員會(huì)所在地高度耦合，由人民調(diào)解委員會(huì)所在地的基層法院管轄，便利于當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)以及案件執(zhí)行。其二，司法確認(rèn)屬于特別程序，法院僅審查人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否合法、當(dāng)事人是否自愿。不審查當(dāng)事人的民事法律關(guān)系，適用非訴訟程序，由基層法院管轄，與一般立法一致。
不過(guò)，從大調(diào)解格局和實(shí)現(xiàn)“訴調(diào)對(duì)接”、分流民事糾紛、節(jié)約司法資源的角度分析，關(guān)于司法確認(rèn)管轄還有可議之處。其一，以訴訟外調(diào)解組織所在地為標(biāo)準(zhǔn)確定司法確認(rèn)管轄，難以實(shí)現(xiàn)兩便原則。訴訟外調(diào)解組織沒(méi)有地域管轄和級(jí)別管轄限制。其案件管轄權(quán)源自當(dāng)事人的合意，當(dāng)事人可以不受地域限制選擇訴訟外調(diào)解組織。堅(jiān)持以訴訟外調(diào)解組織所在地法院管轄司法確認(rèn)案件，或許不利于當(dāng)事人對(duì)訴訟外調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)及其后的執(zhí)行。其二，以訴訟外調(diào)解組織所在地的基層法院管轄與“訴調(diào)對(duì)接”的試點(diǎn)有沖突?！霸V調(diào)對(duì)接”及建立多元化糾紛解決機(jī)制的探索已在各地、各級(jí)法院展開(kāi)，其中訴訟前的調(diào)解屬于委派調(diào)解。不管哪一級(jí)法院，其委派調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人可依法申請(qǐng)司法確認(rèn)?；鶎臃ㄔ阂酝獾钠渌ㄔ毫盖拔烧{(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，再由基層法院管轄，勢(shì)必增加當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的難度。
改革的思路是：其一，根據(jù)最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定，許可當(dāng)事人于訴訟外調(diào)解協(xié)議中約定管轄，不能約定管轄或者約定無(wú)效的．由當(dāng)事人住所地或者爭(zhēng)議的民事事實(shí)所在地的法院管轄。首先，當(dāng)事人協(xié)議選擇管轄法院不僅是其處分權(quán)的內(nèi)容，也是其程序選擇權(quán)的直接體現(xiàn)。其次，當(dāng)事人住所地通常也是人民調(diào)解委員會(huì)所在地，在當(dāng)事人沒(méi)有約定或約定無(wú)效時(shí)，由當(dāng)事人住所地法院或民事?tīng)?zhēng)議事實(shí)所在地法院管轄，可以涵蓋人民調(diào)解的司法確認(rèn)管轄。最后，此方法可較好體現(xiàn)兩便原則和尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)。其二。適當(dāng)限制訴訟外調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的適用范圍，規(guī)定訴訟外調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的例外。對(duì)于中級(jí)及以上法院委派調(diào)解組織或調(diào)解員主持達(dá)成的訴訟外調(diào)解協(xié)議，可按照訴訟程序，由立案庭制作法院調(diào)解書(shū)，并免收案件受理費(fèi)。該方法不僅方便當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)權(quán)利，也便于法院監(jiān)督其委派的調(diào)解組織或調(diào)解員。
(二)司法確認(rèn)的申請(qǐng)
現(xiàn)行立法規(guī)定司法確認(rèn)由當(dāng)事人雙方共同提出申請(qǐng)．對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，雙方共同申請(qǐng)?jiān)谳^大程度上會(huì)弱化訴訟外調(diào)解的適用。難以發(fā)揮多元化糾紛解決機(jī)制的功能，并且雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)也非相關(guān)程序的必然要求。我們認(rèn)同這一觀(guān)點(diǎn)。其一，當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)弱化了司法確認(rèn)的價(jià)值。司法確認(rèn)的目的是賦予訴訟外調(diào)解協(xié)議司法上的強(qiáng)制力。僅僅對(duì)當(dāng)事人的意思表示是否真實(shí)以及內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查，無(wú)需當(dāng)事人進(jìn)一步形成新的合意。只有在一方當(dāng)事人反悔或者拒絕履行訴訟外調(diào)解協(xié)議確定的義務(wù)時(shí)，才有引入司法強(qiáng)制的必要。其二，一方申請(qǐng)不影響訴訟外調(diào)解協(xié)議的合意本質(zhì)。訴訟外調(diào)解協(xié)議與糾紛選擇合意針對(duì)的對(duì)象不同，前者針對(duì)民事法律關(guān)系，后者針對(duì)糾紛解決機(jī)制。缺乏程序選擇權(quán)的合意并不影響當(dāng)事人民事法律關(guān)系處分上的合意。程序選擇合意有較大獨(dú)立性，可以由當(dāng)事人一方自主行使。以訴訟外調(diào)解協(xié)議產(chǎn)生于當(dāng)事人的合意為由主張糾紛解決的選擇也必須基于當(dāng)事人合意，司法確認(rèn)必須由當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)，這樣的觀(guān)點(diǎn)缺乏應(yīng)有的生活邏輯。其三，要求雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)不僅會(huì)增加訴訟外調(diào)解的難度，還會(huì)影響該項(xiàng)制度的具體實(shí)施。其四，與司法啟動(dòng)要求不符。司法確認(rèn)是司法權(quán)行使的方式，司法被動(dòng)性不受程序性質(zhì)的影響。司法被動(dòng)性要求采取不告不理原則，沒(méi)有要求必須由雙方當(dāng)事人共同推動(dòng)。
法律規(guī)定申請(qǐng)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的時(shí)間是30日，立法理由可能在于督促當(dāng)事人盡快啟動(dòng)司法確認(rèn)程序，促進(jìn)民事糾紛的快速解決。按照最高人民法院2008年8月21日頒發(fā)的《關(guān)于審理民事案件適用訴訟時(shí)效制度若干問(wèn)題的規(guī)定》，當(dāng)事人申請(qǐng)包括人民調(diào)解在內(nèi)的訴訟外調(diào)解，是民事權(quán)利行使方式，訴訟外調(diào)解協(xié)議生效后當(dāng)事人以訴訟方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利的時(shí)間，應(yīng)是訴訟時(shí)效時(shí)間，而申請(qǐng)司法確認(rèn)的時(shí)間僅為30日，這在很大程度上會(huì)限制司法確認(rèn)程序的適用。另外，有些實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)未設(shè)定訴訟時(shí)效限制，這也不利于調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合的司法政策的落實(shí)。我們認(rèn)為，如果當(dāng)事人的權(quán)利沒(méi)有訴訟時(shí)效限制，則申請(qǐng)司法確認(rèn)也不應(yīng)有時(shí)間限制；如果當(dāng)事人的權(quán)利有時(shí)間限制，則申請(qǐng)司法確認(rèn)應(yīng)自訴訟外調(diào)解協(xié)議確定的義務(wù)履行期間屆滿(mǎn)之日起開(kāi)始計(jì)算，適用訴訟時(shí)效期間。
(三)司法確認(rèn)的法律效力
法院司法確認(rèn)的既判力否定說(shuō)為通說(shuō)。其理由是司法確認(rèn)未隱含法院判斷、程序上未給予當(dāng)事人相應(yīng)的程序保障、理論上不承認(rèn)合意判決、出于防止虛假司法確認(rèn)的必要。另外的理由是司法確認(rèn)程序是非訟程序、法院在非訟程序中行使的并非真正意義上的審判權(quán)而類(lèi)似于行政管理權(quán)或?qū)儆诠C行為。考慮到司法確認(rèn)后當(dāng)事人以同一糾紛再次起訴的可能性，為實(shí)現(xiàn)自身理論的周延，學(xué)者主張法院就訴訟外調(diào)解協(xié)議所作的司法確認(rèn)雖無(wú)既判力。但應(yīng)賦予其消極既判力的法律效力，禁止當(dāng)事人就同一糾紛重復(fù)起訴。
既判力是指“裁判的訴訟標(biāo)的對(duì)當(dāng)事人和法院的強(qiáng)制性通用力”。既判力的內(nèi)容是訴訟標(biāo)的。通常不承認(rèn)訴訟理由的既判力。對(duì)于訴訟標(biāo)的的判斷，與法院裁判形式具有一定的關(guān)聯(lián)性。法院通常以判決形式裁判訴訟標(biāo)的。而以裁定等形式判斷其他問(wèn)題。不過(guò)也有不以判決形式處理實(shí)體問(wèn)題的情形，因此，在既判力裁判形式上，不宜采取簡(jiǎn)單化的操作方式?！皩?duì)于那些終局地解決當(dāng)事人之間實(shí)體關(guān)系的裁定，學(xué)者們一般都承認(rèn)其有既判力，例如支付令、訴訟費(fèi)用裁定等”。必須注意，司法確認(rèn)與訴訟外調(diào)解協(xié)議結(jié)合起來(lái)，最終目標(biāo)是終局解決當(dāng)事人的糾紛，求得當(dāng)事人不再行爭(zhēng)執(zhí)、法院不再做相異處理的法律效果。唯有如此。才能實(shí)現(xiàn)訴訟外調(diào)解化解糾紛、節(jié)約司法資源、促進(jìn)司法正義的目標(biāo)。
事實(shí)上，國(guó)家司法通過(guò)強(qiáng)制性、終局性解決糾紛是既判力制度的基礎(chǔ)。確立既判力制度，在國(guó)家層面乃是出于節(jié)約有限司法資源的考量，防止一起糾紛多次受理，防止出現(xiàn)矛盾判決，從而保障司法的權(quán)威性；在私人層面則是保障勝訴方當(dāng)事人獲得穩(wěn)定利益。這些目標(biāo)都需要依賴(lài)法院裁判的實(shí)質(zhì)確定性，即當(dāng)事人、法院均不能對(duì)其做相異的主張或判斷。確定裁判的形成過(guò)程是法院審判權(quán)和當(dāng)事人訴權(quán)交互作用的過(guò)程，離開(kāi)當(dāng)事人訴權(quán)的行使，就不可能有確定裁判的形成。
司法確認(rèn)中含有既判力要求的程序保障。程序進(jìn)行過(guò)程中是否給予當(dāng)事人以充分的程序保障，不僅是確定裁判獲得既判力的基礎(chǔ)，也是確定裁判拘束當(dāng)事人、利害關(guān)系人的前提。不過(guò)，依據(jù)當(dāng)事人合意形成確定裁判與依據(jù)法院審判權(quán)形成裁判不同，前者中的程序保障是確保當(dāng)事人合意的自愿性，后者則側(cè)重當(dāng)事人有無(wú)發(fā)表意見(jiàn)機(jī)會(huì)及其能否拘束法院。訴訟外調(diào)解中，當(dāng)事人應(yīng)獲得充分的程序保障。法院對(duì)訴訟外調(diào)解協(xié)議的審查，重點(diǎn)在于審查協(xié)議是否違反法律規(guī)定以及是否違背當(dāng)事人自愿原則，如有違反和違背之情形，則不予確認(rèn)訴訟外調(diào)解協(xié)議。